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山西事業(yè)單位管理體制改革對(duì)策研究1

　　用和諧發(fā)展的理念探索當(dāng)前的事業(yè)單位人事改革

　　作者簡(jiǎn)介：丁錫鋒，寧波市市政管理處。

　　摘 要:我們必須清晰的看到當(dāng)前事業(yè)單位人事制度改革的進(jìn)程與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展存在不適應(yīng)、甚至矛盾沖突，這嚴(yán)重違背了人事單位人事改革的初衷，對(duì)于社會(huì)的全面和諧造成了重要的影響，更為嚴(yán)重的是影響了社會(huì)全面發(fā)展。那么如何來(lái)解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的突出問(wèn)題，是本文研究的重點(diǎn)。

　　關(guān)鍵詞：和諧發(fā)展；理念；事業(yè)單位；人事改革

　　1我國(guó)人事單位的特點(diǎn)

　　事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)組織。我國(guó)人事單位的特點(diǎn)主要是表現(xiàn)在人事制度的不夠完善，人事制度是隨著社會(huì)發(fā)展全面體現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)價(jià)值的關(guān)系，當(dāng)勞動(dòng)關(guān)系不能達(dá)到體現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值的時(shí)候，勞動(dòng)關(guān)系就變成了政治的附屬體，這在我們過(guò)去的人事制度中，說(shuō)白了其實(shí)就是口頭關(guān)系或者叫領(lǐng)導(dǎo)指示，主要領(lǐng)導(dǎo)一句話就可以成為人事單位解決勞動(dòng)關(guān)系的依據(jù)，這種單一的口頭協(xié)議必然損害和破壞了人事制度向管理和服務(wù)型發(fā)展的可能。另外人事制度的內(nèi)部不和諧性更為嚴(yán)重，由于勞動(dòng)關(guān)系的建立是一種無(wú)規(guī)范和考核的寬進(jìn)制，那么在勞動(dòng)價(jià)值上就無(wú)從到達(dá)均衡，形成了多種破壞人才形成和團(tuán)隊(duì)變量的可能。人才做不能上能下、能進(jìn)能出的靈活用人機(jī)制，這種人浮于事，效率低下，嚴(yán)重制約了事業(yè)單位的長(zhǎng)效發(fā)展。其上級(jí)部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門。由于歷史遺留及客觀存在的多種原因，盡管近幾年來(lái)按照關(guān)于深化干部人事制度改革的要求，事業(yè)單位在實(shí)行多種形式的選人用人制度等方面進(jìn)行了積極探索，但從總體上看，在人事管理方面依然存在著諸多不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的問(wèn)題，亟需用和諧與發(fā)展的理念對(duì)其人事制度進(jìn)行一番探索。

　　2事業(yè)單位人事改革方面存在的主要問(wèn)題

　　未建立符合各類事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度

　　目前，行政機(jī)關(guān)有《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，企業(yè)有《勞動(dòng)法》，惟獨(dú)事業(yè)單位沒(méi)有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項(xiàng)政策規(guī)定也不健全，事業(yè)單位人事法制建設(shè)亟待加強(qiáng)。比如在進(jìn)人方面，公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的公開、公平、公正的進(jìn)人機(jī)制已基本建立，而事業(yè)單位則還沒(méi)有完全普及與建立，在事業(yè)單位工資福利待遇參照公務(wù)員的“銀飯碗”的誘惑下，在進(jìn)人方面，勢(shì)必存在著進(jìn)人不公開不透明、向事業(yè)單位亂塞人的問(wèn)題。正因?yàn)闆](méi)有一個(gè)真正符合事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度，不能從制度上對(duì)人員進(jìn)行管理，而只能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的人事管理機(jī)制去對(duì)于事業(yè)單位進(jìn)行管理與考核，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)狀。二是有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制和自我約束機(jī)制還很不健全。很多事業(yè)單位人員說(shuō)白了就是做什么，能做什么，都是領(lǐng)導(dǎo)來(lái)給你安排，但是能干什么，你能夠做好什么，并沒(méi)有展示的舞臺(tái)和機(jī)制。在管理上，聘用合同還沒(méi)有真正成為確定人事關(guān)系的依據(jù)，崗位管理也缺乏具體政策。事企不分，人員混崗，同崗不同酬等不合理現(xiàn)象還不同程度的存在，使人員競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱，完全被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下人事管理的體制所束縛，人浮于事現(xiàn)象比較普遍，工作應(yīng)有的積極性變成了熬年頭、排資歷，許多有沖勁有激情的人才就這么被這種機(jī)制特有的慢節(jié)奏所同化。三是能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制還沒(méi)有形成。人員干好干壞一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，“銀飯碗”已經(jīng)深深扎根于事業(yè)單位職工思想之中，缺乏必要的憂患意識(shí)，缺乏高度 1 的工作責(zé)任感、事業(yè)心，不能夠人盡其才，才盡其用。同時(shí)在出口上，由于事業(yè)單位社會(huì)保障制度不健全，相關(guān)政策不完善，致使出口不暢。在人事監(jiān)管上，又缺乏對(duì)事業(yè)單位用人的監(jiān)督管理手段。所以一些單位也就出現(xiàn)了所謂的“一張報(bào)紙一杯茶的”清閑日子，工作變成了混日子，熬年限，缺乏必要激勵(lì)用人機(jī)制。事業(yè)單位人事制度改革涉及人數(shù)多，覆蓋面廣，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的大事，非常復(fù)雜，難度極大。但復(fù)雜和難度大不是遲滯改革的理由。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展已經(jīng)對(duì)提供各種社會(huì)公共服務(wù)的事業(yè)單位提出了更多、更高和更市場(chǎng)化的要求。事業(yè)單位原有人事管理制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了單位活力的激發(fā)和釋放，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需求，迎難而上，進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革，是我們的迫切選擇。

　　深化事業(yè)單位改革的對(duì)策探索一是要以和諧促發(fā)展的指導(dǎo)思想來(lái)推進(jìn)改革

　　深化事業(yè)單位人事制度改革要特別注意維護(hù)職工的合法權(quán)益，在改革中保障好用人單位和工作人員雙方的合法權(quán)益，這一點(diǎn)相當(dāng)重要。為此，需制定有關(guān)政策，并建立健全各級(jí)人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)受理和仲裁人事爭(zhēng)議案件，切實(shí)維護(hù)用人單位和職工雙方的合法權(quán)益，以保障事業(yè)單位人事改革的穩(wěn)步推進(jìn)。二是應(yīng)盡早出臺(tái)《事業(yè)單位人事管理暫行條例》。毋庸置疑，事業(yè)單位的活力和效率必須建立在適應(yīng)市場(chǎng)需求的靈活的干部人事管理制度之上?！澳苷呱希拐呦?，不合格者可辭退”，福利待遇和養(yǎng)老待遇一視同仁，是激發(fā)推動(dòng)事業(yè)單位不斷改進(jìn)工作、提高工作效率、提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的強(qiáng)大制度動(dòng)力。人力資源和社會(huì)保障部應(yīng)加快事業(yè)單位人事管理立法步伐，力爭(zhēng)盡早出臺(tái)《事業(yè)單位人事管理暫行條例》，抓緊制定完善事業(yè)單位工作人員處分、獎(jiǎng)勵(lì)、考核、申訴和競(jìng)聘上崗、特設(shè)崗位等配套法規(guī)和政策。全面推行聘用制度，加快事業(yè)單位崗位設(shè)置管理實(shí)施工作，積極穩(wěn)妥地做好專業(yè)技術(shù)一級(jí)崗位首次實(shí)施工作。在分類改革上，這一點(diǎn)國(guó)外早就開始實(shí)行分類管理的人事制度，其實(shí)人事制度不能與政治捆綁，它應(yīng)該是單純的人才檔案，是選拔和發(fā)展人才，同事為人才提供就業(yè)平臺(tái)的關(guān)系樞帶，但是事實(shí)上我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這種關(guān)系樞帶卻還承擔(dān)行政職能，那么就有研究者認(rèn)為是不是應(yīng)該納入行政序列，應(yīng)實(shí)行公務(wù)員制度；這一點(diǎn)上其實(shí)有很多地方開始實(shí)行參照制度，也就是說(shuō)參照公務(wù)員的一種人事變量，實(shí)際上是享有公務(wù)員的待遇，這其實(shí)是人事制度的一次變量，我個(gè)人認(rèn)為帶有很重的政治色彩，公務(wù)員制度的本身不是一種福利制度，它應(yīng)該是一種代表著服務(wù)和程序的代名詞。另一方面許多從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，如轉(zhuǎn)為企業(yè)，應(yīng)實(shí)行企業(yè)的人事管理制度；從事公益活動(dòng)的事業(yè)單位，應(yīng)實(shí)行以聘用制度為基礎(chǔ)的事業(yè)單位人事管理制度。在人員進(jìn)口上，實(shí)行公開招聘，要規(guī)范程序，明確權(quán)限，保證公開透明。在人員管理上，推行崗位管理，規(guī)范崗位設(shè)置，實(shí)施競(jìng)聘上崗，完善考核獎(jiǎng)懲，實(shí)施合同管理。在人員出口上，完善制度暢通出口，建立與聘用制度相配套的、保證人員正常流動(dòng)的解聘辭聘制度，在解決社會(huì)保障基礎(chǔ)上形成人員退出機(jī)制。

　　要堅(jiān)持試點(diǎn)先行逐步推進(jìn)的方針

　　在深化事業(yè)單位人事制度改革過(guò)程中，要繼續(xù)推行試點(diǎn)先行，在對(duì)改革的具體制度、程序、方法、措施等進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)并不斷完善的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行逐步地推進(jìn)。改革應(yīng)提防造成事業(yè)單位人員的“不安全感”，在政策上作合理傾斜，并有一定過(guò)渡期，以免引起不必要的震蕩。同時(shí)在具體操作中還要特別注意有步驟、分階段進(jìn)行，要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，絕不能有絲毫的馬虎，特別是要做到根據(jù)不同的地方制定不同的政策，逐步展開分步實(shí)施，逐步到位要強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的關(guān)系，把握好改革的力度和群眾承受能力之間的關(guān)系。各地區(qū)、各部門如果能根據(jù)實(shí)際情況，特別是結(jié)合自己本地區(qū)本機(jī)構(gòu)改革、體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，通過(guò)摸清事業(yè)單位的基本情況、改革現(xiàn)狀、人員結(jié)構(gòu)等有關(guān)情況的基礎(chǔ)上，制定改革的具體實(shí)施辦法。改革的方案要廣泛聽取廣大職工的意見(jiàn)，可發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，做好思想政治工作，引導(dǎo)干部群眾積極支持和參與改革，積極穩(wěn)妥地把事業(yè)單位人事制度改革推向深入，并通過(guò)改革，達(dá)到淡化身份，強(qiáng)化崗位，轉(zhuǎn)換機(jī)制，增強(qiáng)活力，調(diào)動(dòng)積極性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，使整個(gè)改革平穩(wěn)推進(jìn)。

　　參考文獻(xiàn)：

［1］ 朱禾勤.強(qiáng)化人事改革促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)[J].人事管理,2003,(199

　　事業(yè)單位改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)剖析及對(duì)策探索

　　寶應(yīng)縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 劉宇峰

　　目前，事業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中暴露出不少的問(wèn)題：發(fā)展缺乏規(guī)劃，機(jī)構(gòu)不斷臃腫；政府與市場(chǎng)的職責(zé)不清；放權(quán)過(guò)度、約束不力等問(wèn)題普遍存在。這就導(dǎo)致社會(huì)管理秩序不規(guī)范、財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，嚴(yán)重阻礙社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，事業(yè)單位改革已到了刻不容緩的地步。

　　事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)，關(guān)系到事業(yè)單位廣大職工的切身利益；關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。我們要充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革的重要性、復(fù)雜性和艱巨性；統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；采取多種形式，清除思想障礙，使廣大職工認(rèn)識(shí)到事業(yè)單位改革是大勢(shì)所趨，從而自覺(jué)關(guān)心改革，理解、支持和積極投身改革，增強(qiáng)改革的心理承受能力，為改革奠定良好的思想基礎(chǔ)。

　　事業(yè)單位改革是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，對(duì)于鞏固黨政機(jī)構(gòu)改革和企業(yè)改革的成果，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律，充滿生機(jī)與活力的管理體制，推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重要的意義。要切實(shí)搞好事業(yè)單位的改革，認(rèn)為著重抓住改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)來(lái)進(jìn)行研究是問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　事業(yè)單位改革的重點(diǎn)

　　通過(guò)對(duì)寶應(yīng)縣600多個(gè)事業(yè)單位（含教育衛(wèi)生）的總體分析，認(rèn)為對(duì)事業(yè)單位的改革必須抓住改革的重點(diǎn)，只有這樣才能有助于事業(yè)單位改革的順利完成。結(jié)合寶應(yīng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)狀，事業(yè)單位改革的重點(diǎn)主要包括以下四個(gè)方面：

　　一、理順關(guān)系

　　以前事業(yè)單位一直是機(jī)關(guān)部門的附屬物，很多單位自成立之日起就沒(méi)有單獨(dú)的辦公用房和獨(dú)立的財(cái)務(wù)，更談不上擁有自主的人事權(quán)，一切均依附于其主管部門。進(jìn)行事業(yè)單位法人登記后，有的表面上脫鉤于其 主管部門，實(shí)際上是“明脫暗不脫”；縣直機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的管理也往往脫節(jié)；存在“看到的管不到，管到的看不到”的現(xiàn)象。要在事業(yè)單位改革中徹底解決這些矛盾，必須做到理順關(guān)系，創(chuàng)造條件，使事業(yè)單位成為真正意義上的獨(dú)立法人。

　　二、明確職責(zé)

　　以往每成立一個(gè)事業(yè)單位，往往注重單位的人員編制、單位性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)渠道等，而對(duì)單位的工作職責(zé)不是十分重視，久而久之，就導(dǎo)致了事業(yè)單位的工作職責(zé)不清。在事業(yè)單位改革中，要結(jié)合事業(yè)單位法人登記工作，進(jìn)一步明確、細(xì)化各事業(yè)單位的工作職責(zé)和范圍，根據(jù)新確定的工作職責(zé)和范圍，對(duì)其改革進(jìn)行分類指導(dǎo)，對(duì)職責(zé)已弱化或消失的事業(yè)單位，要堅(jiān)決予以合并或撤銷；對(duì)職責(zé)強(qiáng)化和工作范圍增大的要及時(shí)調(diào)整，相應(yīng)增加編制、充實(shí)人員，確保各項(xiàng)工作任務(wù)的順利完成。

　　三、科學(xué)分類

　　事業(yè)單位的情況錯(cuò)綜復(fù)雜，根據(jù)不同的性質(zhì)和任務(wù)，可以進(jìn)行多種方法的分類，到目前為止，認(rèn)為比較科學(xué)的分類是將事業(yè)單位劃分為：行政管理型、社會(huì)公益型、技術(shù)與中介型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型等四大類。只有對(duì)每一個(gè)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類，特別是兼顧兩類及以上或介于兩類之間及以上的，要以側(cè)重的一類一方為主進(jìn)行分類，只有在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，才能對(duì)不同的事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)的改革。

　　四、提供服務(wù)

　　事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)以及企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別就在于：事業(yè)單位為社會(huì)發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在事業(yè)單位改革中，要著重抓住其為社會(huì)提供了哪些公共服務(wù)，從而確定其改革方向，采取相應(yīng)的改革措施。

　　事業(yè)單位改革的難點(diǎn)

　　寶應(yīng)屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因經(jīng)濟(jì)落后，使事業(yè)單位改革的難度加大，認(rèn)為主要難在以下四個(gè)方面：

　　一、人員分流

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，前幾年，大量人員涌入事業(yè)單位，使本來(lái)不堪重負(fù)的事業(yè)單位更加步履維艱。這些人通過(guò)各種渠道好不容易進(jìn)入自認(rèn)為是“鐵飯碗”的事業(yè)單位，雖然目前很多事業(yè)單位又難以維持生計(jì)，但要進(jìn)行改革，將已在事業(yè)單位工作多年和這些費(fèi)了九牛二虎之力才擠進(jìn)事業(yè)單位的人員分流出去，真是談何容易？加上我縣財(cái)政狀況不佳，本身就業(yè)崗位不足、就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，使人員分流難上加難。

　　二、科學(xué)設(shè)崗

科學(xué)設(shè)崗是人事制度改革的前提和基礎(chǔ)，是一項(xiàng)科學(xué)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。過(guò)去“因人設(shè)崗”的傳統(tǒng)做法弊端很多，現(xiàn)在要因事設(shè)崗，按崗聘人。要在對(duì)各行各業(yè)不同性質(zhì)事業(yè)單位的工作崗位進(jìn)行全面研究和分析的基礎(chǔ)上，對(duì)具體崗位得出設(shè)與不設(shè)、設(shè)多少、怎么設(shè)等作出準(zhǔn)確的結(jié)論，是有難度的，但必須迎難而上。

　　三、保障機(jī)制

　　只有建立起統(tǒng)一完善的社會(huì)保障機(jī)制，解決人員流動(dòng)的“后顧之憂”，才能真正把“單位人”變成“社會(huì)人”，保證出口暢通，讓進(jìn)口與出口良性循環(huán)起來(lái)，事業(yè)單位才能保持長(zhǎng)久的活力，才能逐步實(shí)現(xiàn)人才資源的社會(huì)化配置。目前我縣的事業(yè)單位保險(xiǎn)主要實(shí)行到自收自支和差額撥款事業(yè)單位，面這些單位中，很多連工資都不能按時(shí)足額發(fā)放，根本沒(méi)有能力為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，更談不上醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)以及住房公積金的繳納；全額撥款的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)工作基本上尚未開展，只是對(duì)新進(jìn)實(shí)行人事代理人員才剛剛開始實(shí)行。事業(yè)單位不健全的保障機(jī)制，給下一步的改革增加了相當(dāng)?shù)碾y度。

　　四、分配制度

　　在事業(yè)單位的收入分配上一直沿襲著“大鍋飯”制度?，F(xiàn)在要積極探索新型工資分配制度，把事業(yè)單位的工資分為固定工資和“活工資”兩部分。固定工資主要反映工作人員的水平高低、能力強(qiáng)弱、責(zé)任大小，而“活工資”主要反映工作質(zhì)量和難易程度，體現(xiàn)不同性質(zhì)、不同崗位的差異和工作實(shí)績(jī)，貫徹“按勞分配、多勞多得”的分配制度。但對(duì)固定工資和“活工資”的定量標(biāo)準(zhǔn)難以確定，要想真正做到新的分配制度能夠充分體現(xiàn)“獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”著實(shí)要下一番功夫。

　　事業(yè)單位改革的對(duì)策

　　根據(jù)以上對(duì)事業(yè)單位改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)的分析，認(rèn)為下一步事業(yè)單位改革應(yīng)主要從以下四個(gè)方面入手：

　　一、按照分類指導(dǎo)的要求，合理界定事業(yè)單位類別

　　搞好事業(yè)單位改革，既要統(tǒng)籌考慮，又要分類指導(dǎo)，針對(duì)事業(yè)單位不同的性質(zhì)、職能和任務(wù)，重新界定事業(yè)類別。將現(xiàn)有事業(yè)單位確定為四類，即：行政管理型、社會(huì)公益型、技術(shù)與中介型、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型。對(duì)不同類型的事業(yè)單位實(shí)施不同的改革方法和措施。

　　行政管理型事業(yè)單位是指依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或受行政機(jī)關(guān)委托承擔(dān)有關(guān)行業(yè)管理、執(zhí)法監(jiān)督等職責(zé)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。行政管理型事業(yè)單位的職能配置要嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)或縣政府及其機(jī)構(gòu)編制部門批 5 準(zhǔn)委托的內(nèi)容科學(xué)界定。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何部門不得擅自將行政管理職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位承擔(dān)。管理職能已經(jīng)萎縮的要適時(shí)撤銷或擴(kuò)展其技術(shù)服務(wù)、事務(wù)輔助職能，使其向其它類型過(guò)渡；職能相似、相近或交叉的單位，要進(jìn)行合并重組，盡量壓縮精簡(jiǎn)行政管理型事業(yè)單位。

　　社會(huì)公益型事業(yè)單位是指一般由政府舉辦和投資，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。對(duì)社會(huì)公益型事業(yè)單位，要根據(jù)財(cái)力情況適度發(fā)展；對(duì)職能萎縮、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容減少的社會(huì)公益型事業(yè)單位要采取撤并等辦法調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。鼓勵(lì)有條件的單位利用自身的場(chǎng)所、技術(shù)、設(shè)備等開展有償服務(wù)，積極組織創(chuàng)收；鼓勵(lì)探索產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力和發(fā)展后勁。

　　技術(shù)與中介型事業(yè)單位是指主要依靠自身的技術(shù)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)提供技術(shù)、信息服務(wù)和中介事務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。技術(shù)與中介型事業(yè)單位要充分利用自身的技術(shù)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，走向市場(chǎng)，在競(jìng)爭(zhēng)中尋求發(fā)展，在發(fā)展中改善服務(wù)，走自我積累、自我完善和自我發(fā)展的路子。

　　生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位是指主要從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)等業(yè)務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位要全部按照企業(yè)機(jī)制運(yùn)作，要積極借鑒企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的方法，通過(guò)資產(chǎn)出讓、兼并重組、歇業(yè)破產(chǎn)等形式改制轉(zhuǎn)企。

　　特別對(duì)于兼顧兩種及以上類型的事業(yè)單位，要抓住主流，向主要類型一方靠攏，同時(shí)顧及次要類型一方，合理確定改革方法和措施。以促進(jìn)四種類型事業(yè)單位中的邊緣型單位的健康發(fā)展。如：某一事業(yè)單位同時(shí)含有公益性職能和經(jīng)營(yíng)性職能，就要看誰(shuí)占主導(dǎo)地位。若公益性為主，則在這類單位改革時(shí)，要先將經(jīng)營(yíng)性職能從單位分離出來(lái)，然后用公益性單位的改革方法對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)；若經(jīng)營(yíng)性為主，則要先將公益性職能移交其他相關(guān)單位，再用對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位的改革方法來(lái)進(jìn)行相應(yīng)處置。

　　二、理順事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)渠道，深化分配制度改革

　　隨著財(cái)政管理體制的改革，我縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金都作為財(cái)政性資金統(tǒng)一管理。為此，將原有的全額撥款、差額撥款、自收自支三種經(jīng)費(fèi)管理類型的事業(yè)單位可以相應(yīng)調(diào)整為全額預(yù)算、定額預(yù)算、自收自支三種類型。全額預(yù)算單位是指經(jīng)費(fèi)來(lái)源全部或主要為預(yù)算內(nèi)資金和行政事業(yè)性收費(fèi)（含行政規(guī)費(fèi)、罰沒(méi)收入等）的單位；定額預(yù)算單位是指經(jīng)費(fèi)來(lái)源部分為預(yù)算內(nèi)資金和行政性收費(fèi)，部分為經(jīng)營(yíng)、服務(wù)收 6 入的單位；自收自支單位是指經(jīng)費(fèi)來(lái)源全部為經(jīng)營(yíng)、服務(wù)收入的單位。全額預(yù)算、定額預(yù)算單位人員工資構(gòu)成中的事業(yè)津貼比例依照上級(jí)有關(guān)文件規(guī)定分別按30%、40%核定。今后事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)渠道發(fā)生變化的，按改變后的類型核定津貼比例。部分具備條件的實(shí)行定額預(yù)算的社會(huì)公益型事業(yè)單位，今后要逐年核減其事業(yè)經(jīng)費(fèi)，使其逐步向自收自支過(guò)渡。要深化事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革，繼續(xù)實(shí)行和深化工資總額包干和工效掛鉤，搞活單位內(nèi)部分配，推行檔案工資與實(shí)際分配收入相分離的辦法。實(shí)行崗位靠競(jìng)爭(zhēng)，收入靠貢獻(xiàn)的以崗定酬、崗動(dòng)薪變的分配制度，合理拉開技術(shù)崗位與非技術(shù)崗位、管理崗位與非管理崗位、高尖技術(shù)崗位與普通技術(shù)崗位、重要管理崗位與一般管理崗位之間的分配檔次，使收入分配向科技人員和有突出貢獻(xiàn)的人才傾斜。提倡科技成果、技術(shù)、管理、信息等諸生產(chǎn)要素參與分配，鼓勵(lì)自帶成果參股、無(wú)形資產(chǎn)配股等股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步建立和完善事業(yè)單位收入分配的自我約束機(jī)制。使事業(yè)單位的收入分配更趨合理、更趨規(guī)范。

　　三、全面推行和完善全員聘用制、人事代理制和人事租賃制

　　對(duì)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和中層干部的任用，要改變過(guò)去單一的委任制，在堅(jiān)持黨管干部原則、嚴(yán)格干部管理權(quán)限的前提下，結(jié)合各部門特點(diǎn)和事業(yè)單位實(shí)際，采取競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、招標(biāo)聘任和選舉聘任等多種形式，予以聘任，實(shí)行任期制。對(duì)一般管理、技術(shù)崗位，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)、雙向選擇上崗。其中對(duì)專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位的聘任，要改變?cè)u(píng)聘、考聘合一的做法，實(shí)行評(píng)聘、考聘分離。對(duì)特殊崗位的專業(yè)技術(shù)和管理人才，結(jié)合如今的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，也可采取網(wǎng)上招聘的辦法。總之，各事業(yè)單位要按照縣人事部門核定的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例和崗位，根據(jù)應(yīng)聘者的德才表現(xiàn)，擇優(yōu)聘任。對(duì)工勤人員的聘用，要競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，實(shí)行人事租賃制。對(duì)取得崗位技術(shù)等級(jí)證書的技術(shù)工人實(shí)行考聘分離制度，由單位按崗按需聘用。對(duì)全體工作人員簽訂聘用合同的同時(shí)，還要切實(shí)建立解聘辭聘制度。今后事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可按照合同辭聘。從而在全員聘用制中進(jìn)一步深化雙向選擇。

　　對(duì)今后新進(jìn)事業(yè)單位的人員，一律實(shí)行人事代理制或人事租賃制，真正做到變單位人為社會(huì)人，新進(jìn)人員與單位之間，僅是一種聘用關(guān)系。聘用期間，由用人單位統(tǒng)一委托縣人才交流中心進(jìn)行人事代理或人事租賃，由縣人才交流中心統(tǒng)一發(fā)放工資、調(diào)整檔案工資、辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等相關(guān)手續(xù)，有條件的單位還可以委托代繳住房公積金。落聘人員則直接進(jìn)入人才市場(chǎng)重新?lián)駱I(yè)。

　　四、進(jìn)一步完善社會(huì)保障機(jī)制

　　隨著事業(yè)單位改革的深入，建立起完善的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制已迫在眉睫。應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位的發(fā)展方向，按照國(guó)家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定，加快建立事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)體系。主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。構(gòu)筑一個(gè)社會(huì)的“安全網(wǎng)”，以確保事業(yè)單位改革的順利進(jìn)行。我們認(rèn)為盡快建立和完善國(guó)家統(tǒng)一的、省級(jí)統(tǒng)籌的包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)體系是十分必要的，退休人員的養(yǎng)老金要盡快做到社會(huì)化發(fā)放。

　　在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同類企業(yè)人員，這樣一來(lái)，容易造成將來(lái)有的事業(yè)單位改制為企業(yè)時(shí)，原事業(yè)單位人員的保險(xiǎn)基數(shù)將大幅度下降。為了穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位的改革，我們建議縮小企事業(yè)單位在保險(xiǎn)上的基數(shù)差距，是否可以嘗試使用機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)同類人員工資的平均數(shù)作為保險(xiǎn)的繳納基數(shù)。使得將來(lái)退休時(shí)，機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)同類人員能拿同等的一份養(yǎng)老金；同時(shí)，機(jī)關(guān)和全額事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)也要盡快全面實(shí)施。這樣才會(huì)更有助于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　總之，推進(jìn)事業(yè)單位改革任重而道遠(yuǎn)，我們要合理運(yùn)用各種宏觀調(diào)控手段，通過(guò)改革使事業(yè)單位真正邁上健康發(fā)展的軌道，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步作出更大貢獻(xiàn)?！笆聵I(yè)單位”，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的杜會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位不以盈利為目的，事業(yè)單位與企業(yè)單位的劃分管理是我國(guó)特有的模式。是又一“中國(guó)特色”

　　在中國(guó)，事業(yè)單位是一個(gè)龐大的體系，目前數(shù)量超過(guò)130萬(wàn)，從業(yè)者在中國(guó)，事業(yè)單位是一個(gè)龐大的體系，目前數(shù)量超過(guò)130萬(wàn)，從業(yè)者3000多萬(wàn)，擁有數(shù)萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)（占國(guó)有資產(chǎn)的1/3），70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生都集中在各類事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上。然而相對(duì)于事業(yè)單位所擁有的資源，它對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)很不成比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，事業(yè)單位對(duì)中國(guó)GDP的貢獻(xiàn)大概在5-10%之間。2001年科教文衛(wèi)四大行業(yè)才占%。所以，中國(guó)現(xiàn)在最大的不平衡之一，是國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位控制了太多的資源，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有產(chǎn)出與之相稱的效率。這是違背平衡律的。

《肖申克的救贖》中有這樣一句話：體制化是這樣一種東西，一開始你排斥它，后來(lái)你習(xí)慣它，直到最后你離不開它。這個(gè)過(guò)程是一個(gè)自身的生存能力被不斷弱化的過(guò)程。可見(jiàn)，所謂的“體制”和毒品有什么兩樣？推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)出臺(tái)

　　事業(yè)單位是我國(guó)各類人才的主要集中地，是增強(qiáng)我國(guó)綜合國(guó)力的重要領(lǐng)域，是實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的重要陣地。搞好事業(yè)單位人事制度改革，對(duì)建設(shè)高素質(zhì)、社會(huì)化的專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)都具有十分重要的意義?，F(xiàn)根據(jù)《深化干部人事制度改革綱要》(中辦發(fā)[2000]15號(hào))的精神，對(duì)加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革提出如下意見(jiàn)。

　　一、加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革是當(dāng)前的緊迫任務(wù)

　　1、改革開放以來(lái)，特別是近幾年來(lái)，各地區(qū)、各部門根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化干部人事制度改革的要求，積極推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革，在實(shí)行多種形式的選人用人制度、深化職稱改革、促進(jìn)人才流動(dòng)、搞活工資分配等方面進(jìn)行了積極探索，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看，事業(yè)單位人事制度改革的進(jìn)程，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展還不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：符合各類事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制和自我約束機(jī)制還很不健全，能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制還沒(méi)有形成。當(dāng)前我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，科技、教育、文化、衛(wèi)生體制改革日益深化，黨政機(jī)關(guān)干部制度改革和企業(yè)人事制度改革全面展開。所有這些，都要求把加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革作為促進(jìn)國(guó)家整體改革和發(fā)展的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

　　2、事業(yè)單位人事制度改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)是：堅(jiān)持以鄧小平理論為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨管干部原則、干部隊(duì)伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)事業(yè)單位體制改革的要求，建立政事職責(zé)分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛(wèi)等各類事業(yè)單位特點(diǎn)，符合專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度；形成一個(gè)人員能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下，待遇能升能降，優(yōu)秀人才能夠脫穎而出，充滿生機(jī)與活力的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的法制化、科學(xué)化。

　　3、事業(yè)單位人事制度改革的基本思路是：按照“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子，改變用管理黨政機(jī)關(guān)工作人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法，逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，不再按行政級(jí)別確定事業(yè)單位人員的待遇；根據(jù)社會(huì)職能、經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同和崗位工作性質(zhì)的不同，建立符合不同類型事業(yè)單位特點(diǎn)和不同崗位特點(diǎn)的人事制度，實(shí)行分類管理；在合理劃分政府和事業(yè)單位職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)，建立健全事業(yè)單位用人上的自我約束機(jī)制；貫徹公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機(jī)活力的用人機(jī)制。通過(guò)制度創(chuàng)新，配套改革，充分調(diào)動(dòng)各類人員的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)優(yōu)秀人才成長(zhǎng)，增強(qiáng)事業(yè)單位活力和自我發(fā)展能力，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，加速高素質(zhì)、社會(huì)化的專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍建設(shè)。

　　二、建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度

　　4、全面推行聘用制度。破除干部身份終身制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在事業(yè)單位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作為事業(yè)單位一項(xiàng)基本的用人制度。所有事業(yè)單位與職工都要按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽訂聘用合同，確定單位和個(gè)人的人事關(guān)系，明確單位和個(gè)人的義務(wù)和權(quán)利。通過(guò)建立和推行聘用制度，實(shí)現(xiàn)用人上的公開、公平、公正，促進(jìn)單位自主用人，保障職工自主擇業(yè)，維護(hù)單位和職工雙方的合法權(quán)益。通過(guò)聘用制度轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政依附關(guān)系向平等人事主體轉(zhuǎn)變，由國(guó)家用人向單位用人轉(zhuǎn)變。

　　建立解聘辭聘制度。事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘。通過(guò)建立解聘辭聘制度，疏通事業(yè)單位人員出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進(jìn)能出的問(wèn)題。

　　加強(qiáng)聘后管理。通過(guò)建立和完善聘后管理，保證聘用制度的實(shí)際效果，調(diào)動(dòng)各類人員的積極性。重點(diǎn)是完善考核制度，研究修改《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，把考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘、增資、晉級(jí)、獎(jiǎng)懲等的依據(jù)。

　　5、改革事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員單一的委任制，在選拔任用中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。堅(jiān)持黨管干部原則，改進(jìn)管理方法，對(duì)不同類型事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照干部管理權(quán)限和一定程序，可實(shí)行直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種任用形式。建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員任期目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)任期目標(biāo)完成情況的考核，并將考核結(jié)果與任用、獎(jiǎng)懲掛鉤。

　　6、建立符合事業(yè)單位性質(zhì)和工作特點(diǎn)的崗位管理制度。事業(yè)單位要科學(xué)合理設(shè)置崗位，明確不同崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件，實(shí)行崗位管理。

　　對(duì)專業(yè)技術(shù)崗位，堅(jiān)持按照崗位要求擇優(yōu)聘用，逐步實(shí)現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的聘任與崗位聘用的統(tǒng)一。適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的需要，按照國(guó)際慣例，對(duì)責(zé)任重大、社會(huì)通用性強(qiáng)、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)管理制度，實(shí)行執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入控制。通過(guò)深化職稱改革，強(qiáng)化并完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，建立政府宏觀指導(dǎo)下的個(gè)人申請(qǐng)、社會(huì)化評(píng)價(jià)的機(jī)制，把專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任權(quán)交給用人單位。

　　對(duì)管理崗位，要建立體現(xiàn)管理人員的管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績(jī)、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級(jí)序列，推行職員制度。

　　對(duì)工勤崗位，建立崗位等級(jí)規(guī)范，規(guī)范工勤人員“進(jìn)、管、出”等環(huán)節(jié)的管理辦法。

　　7、建立選人用人實(shí)行公開招聘和考試的制度。要制定具體的招聘考試辦法，從制度上規(guī)范事業(yè)單位選人用人的程序和做法，把優(yōu)秀人才吸引到事業(yè)單位中來(lái)，提高事業(yè)單位各類人員的素質(zhì)，把好選人用人關(guān)，防止通過(guò)各種非正當(dāng)途徑向事業(yè)單位安排人員。

　　8、逐步建立固定與流動(dòng)相結(jié)合的用人制度。改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，有條件的單位應(yīng)積極實(shí)行固定崗位與流動(dòng)崗位相結(jié)合、專職與兼職相結(jié)合的用人辦法。鼓勵(lì)和支持事業(yè)單位的人才流動(dòng)，促進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才資源配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化。

　　三、建立形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制

　　9、貫徹按勞分配與按生產(chǎn)要素分配，效率優(yōu)先、兼顧公平的分配原則，擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實(shí)績(jī)、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制。

　　10、進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)。對(duì)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，實(shí)行企業(yè)的分配制度；對(duì)經(jīng)費(fèi)主要靠國(guó)家財(cái)政撥款的，在國(guó)家政策指導(dǎo)下，搞活內(nèi)部分配；對(duì)國(guó)家逐步減少經(jīng)費(fèi)撥款的，經(jīng)批準(zhǔn)，逐步加大內(nèi)部分配自主權(quán)；對(duì)經(jīng)費(fèi)完全自理的，允許自主決定內(nèi)部分配。對(duì)有條件的事業(yè)單位，要試行工資總額包干制度，搞活內(nèi)部分配，同時(shí)，積極探索試行工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的辦法。

　　11、積極探索按生產(chǎn)要素分配的改革。允許各地區(qū)、各部門選擇有條件的事業(yè)單位探索生產(chǎn)要素參與分配的實(shí)現(xiàn)形式；允許事業(yè)單位在職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化取得的收益中，提取一定比例，用于獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目完成人員和對(duì)產(chǎn)業(yè)化有貢獻(xiàn)的人員；允許事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)高薪聘用個(gè)別拔尖人才，實(shí)行一流人才、一流業(yè)績(jī)、一流報(bào)酬。對(duì)有重大科技發(fā)明、貢獻(xiàn)突出的人才，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，實(shí)行重獎(jiǎng)。

　　12、發(fā)揮工資政策的導(dǎo)向作用。對(duì)到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)事業(yè)單位和在特殊崗位工作的人員，繼續(xù)在工資待遇上給予優(yōu)惠政策。事業(yè)單位在制定內(nèi)部分配辦法時(shí)，對(duì)在關(guān)鍵或特殊崗位工作的人員，應(yīng)適當(dāng)給予傾斜。

　　四、建立多層次、多形式的未聘人員安置制度

　　13、堅(jiān)持以內(nèi)部消化為主的原則，實(shí)行多層次多形式的未聘人員安置制度。深化事業(yè)單位人事制度改革，實(shí)現(xiàn)精減冗員，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)流動(dòng)，提高素質(zhì)的要求，就要妥善安置未聘人員，這是事業(yè)單位人事制度改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的未聘人員，要以單位、行業(yè)或系統(tǒng)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持以單位內(nèi)部消化為主，探索多種形式給予妥善安置，為他們發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。要注意采取先挖渠、后分流的辦法，通過(guò)興辦發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等方式安置未聘人員；有條件的城市可以在行業(yè)內(nèi)或行業(yè)間調(diào)劑安置，或通過(guò)人才流動(dòng)服務(wù)中心對(duì)未聘人員進(jìn)行托管。

　　14、制定切實(shí)可行的政策，引導(dǎo)鼓勵(lì)未聘人員面向基層、農(nóng)村和企業(yè)，使他們?cè)谛碌念I(lǐng)域發(fā)揮作用。對(duì)專業(yè)技術(shù)人員，要為他們提供創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)的優(yōu)惠條件，引導(dǎo)他們把專業(yè)技術(shù)應(yīng)用到社會(huì)生產(chǎn)中去，為社會(huì)創(chuàng)造新的財(cái)富。

　　15、要為妥善安置未聘人員創(chuàng)造條件。事業(yè)單位的未聘人員為國(guó)家做出了很大貢獻(xiàn)，他們具有的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)是國(guó)家的寶貴財(cái)富。各地區(qū)、各部門、各單位要有專門的未聘人員安置指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為妥善安置未聘人員提供信息、幫助指導(dǎo)、創(chuàng)造條件。

　　五、建立符合事業(yè)單位特點(diǎn)的宏觀管理和人事監(jiān)督制度

　　16、加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位人事工作的監(jiān)督。要保障單位和職工的合法權(quán)利，保證事業(yè)單位在國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使用人自主權(quán)。要發(fā)揮事業(yè)單位職工代表大會(huì)的作用，依法保障事業(yè)單位職工參與民主管理和監(jiān)督。

　　17、建立健全事業(yè)單位人事工作的宏觀管理制度。對(duì)主要靠財(cái)政撥款的事業(yè)單位要建立健全工資調(diào)控體系，建立健全各類人員及職務(wù)結(jié)構(gòu)比例的宏觀管理辦法，健全事業(yè)單位人員總量的調(diào)控體系，建立不同類型事業(yè)單位人員增長(zhǎng)的調(diào)控辦法。

　　18、做好事業(yè)單位人事爭(zhēng)議的處理工作。要推進(jìn)人事爭(zhēng)議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)受理和仲裁人事爭(zhēng)議案件，切實(shí)維護(hù)用人單位和職工雙方的合法權(quán)益。

　　19、健全和完善事業(yè)單位人事管理的政策法規(guī)體系。根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人事制度改革發(fā)展的需要，當(dāng)前要抓緊研究制定以《事業(yè)單位聘用條例》為基礎(chǔ)的政策法規(guī)，保障事業(yè)單位人事制度改革的順利進(jìn)行。

　　六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革工作

　　20、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃。各級(jí)黨委和政府要把事業(yè)單位人事制度改革擺到重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)改革的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，縝密實(shí)施。各級(jí)組織、人事部門要充分發(fā)揮宏觀管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能作用，做好牽頭和協(xié)調(diào)工作，與編制、財(cái)政、勞動(dòng)社會(huì)保障和科、教、文、衛(wèi)、新聞出版等有關(guān)行業(yè)主管部門密切配合，形成合力，共同把這項(xiàng)工作搞好。要注意研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)提出解決的對(duì)策和辦法，把事業(yè)單位人事制度改革不斷引向深入。

　　21、突出重點(diǎn)，分類推進(jìn)。事業(yè)單位人事制度改革涉及面廣，情況復(fù)雜，要充分認(rèn)識(shí)改革的艱巨性和復(fù)雜性，要認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，抓住重點(diǎn)，分類指導(dǎo)，逐步推進(jìn)。要以建立和推行聘用制度，搞活工資分配為重點(diǎn)，全面推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。要緊密結(jié)合各行業(yè)體制改革和機(jī)構(gòu)改革的要求，重點(diǎn)搞好科研、教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位的人事制度改革，探索分類改革的辦法、途徑和經(jīng)驗(yàn)。

　　22、積極穩(wěn)妥，穩(wěn)步實(shí)施。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合本地區(qū)的機(jī)構(gòu)改革、體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在摸清事業(yè)單位的基本情況、改革現(xiàn)狀、人員結(jié)構(gòu)等有關(guān)情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)本意見(jiàn)，制定具體的實(shí)施辦法。在推進(jìn)改革的過(guò)程中，要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，先易后難，分步實(shí)施，逐步到位。要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，做好思想政治工作，引導(dǎo)干部群眾積極支持和參與改革，積極穩(wěn)妥地把事業(yè)單位人事制度改革推向深入，促進(jìn)高素質(zhì)社會(huì)化專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍建設(shè)和人才結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。內(nèi)容提要：加快社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革勢(shì)在必行。應(yīng)明確政府職能，探索社會(huì)事業(yè)基本組織方式的創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位按照職能特點(diǎn)分類改革。此外，還應(yīng)調(diào)整改革組織方式、行政管理體制并同步進(jìn)行社會(huì)事業(yè)的布局調(diào)整。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)事業(yè)

　　事業(yè)單位

　　改革

　　自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，基于傳統(tǒng)社會(huì)事業(yè)體制本身的問(wèn)題和改革所帶來(lái)的環(huán)境條件變化，中國(guó)對(duì)社會(huì)事業(yè)體制及相關(guān)事業(yè)單位體制（所謂社會(huì)事業(yè)體制，主要是指諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)由誰(shuí)來(lái)辦、如何辦的基本制度模式；事業(yè)單位體制則是指承擔(dān)社會(huì)事業(yè)發(fā)展職能的具體機(jī)構(gòu)（單位）的組織和管理體制。因此，事業(yè)單位體制是社會(huì)事業(yè)體制的一個(gè)組成部分。兩種之間的關(guān)系類似于經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度之間的關(guān)系。另需說(shuō)明，事業(yè)單位是中國(guó)特有的一種社會(huì)組織概念。在其他國(guó)家，雖然都有類似于中國(guó)的事業(yè)單位、承擔(dān)各種社會(huì)公益職能的機(jī)構(gòu)，但普遍沒(méi)有事業(yè)單位概念，也很難找到對(duì)應(yīng)概念。）進(jìn)行了一系列改革探索。但總體上看，能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又能夠確保各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展的體制還尚未確立。在未來(lái)如何進(jìn)一步改革的問(wèn)題上也沒(méi)有形成明確共識(shí)。因此，非常有必要對(duì)過(guò)去的改革進(jìn)行反思，明確發(fā)展方向，進(jìn)一步推進(jìn)改革。

　　一、改革開放以來(lái)的社會(huì)事業(yè)體制改革探索及成效、問(wèn)題

（一）改革前社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制的基本特征

　　中國(guó)的社會(huì)事業(yè)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下逐步發(fā)展起來(lái)的。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的邏輯相一致，傳統(tǒng)體制的最基本特征是政府承擔(dān)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的全部責(zé)任。發(fā)展什么社會(huì)事業(yè)由政府計(jì)劃確定，所需資金全部來(lái)自于政府投入，有關(guān)事業(yè)的具體組織實(shí)施則由政府直接設(shè)立的事業(yè)單位甚至部分政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

　　作為特定社會(huì)組織形態(tài)的事業(yè)單位是各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的承擔(dān)主體，其組織與管理體制也是典型的行政計(jì)劃體制：各類事業(yè)機(jī)構(gòu)都為公立機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)都屬國(guó)有。政府對(duì)事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接組織和管理，決定事業(yè)單位的成立、注銷、合并以及人員規(guī)模，決定其基本工作目標(biāo)、工作計(jì)劃乃至工作方式，任命或指派單位負(fù)責(zé)人；各類事業(yè)單位活動(dòng)所需各種經(jīng)費(fèi)都來(lái)自于政府撥款，支出要接受嚴(yán)格監(jiān)督；在組織方式上，事業(yè)單位也具有典型的行政性特征，單位都有行政級(jí)別，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置普遍為科層制組織方式，雇員大都享有“國(guó)家干部”的身份，執(zhí)行與政府機(jī)構(gòu)雇員相同的工資、福利制度，并接受組織和人事部門的統(tǒng)一管理。少數(shù)事業(yè)單位還具有執(zhí)法監(jiān)督等行政職能，個(gè)別事業(yè)單位甚至具有制定和發(fā)布特定政策的權(quán)力。

　　上述體制的最大優(yōu)點(diǎn)是可以保證政府意志的實(shí)施。通過(guò)這一體制，大大促進(jìn)了中國(guó)的教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。但這種體制的問(wèn)題也很突出：一是在不少領(lǐng)域存在效率低下問(wèn)題。過(guò)分的行政計(jì)劃管理和缺乏競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)的就業(yè)體制及分配體制，嚴(yán)重影響事業(yè)單位及有關(guān)人員的獨(dú)立性、創(chuàng)造性和積極性，尤其對(duì)于那些有著特定運(yùn)行規(guī)律、需要充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)和個(gè)人獨(dú)立性與創(chuàng)造性的領(lǐng)域。二是社會(huì)事業(yè)的邊界不清。由于當(dāng)時(shí)不僅各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)都由政府直接組織，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也由政府直接組織和管理，因此，社會(huì)事業(yè)邊界一直不清。既有把從一般意義上不屬于社會(huì)事業(yè)的活動(dòng)按照事業(yè)體制進(jìn)行組織的情況，也有將社會(huì)事業(yè)與一般性生產(chǎn)活動(dòng)合并組織的情況。三是條塊分割問(wèn)題突出。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要通過(guò)條（行業(yè)主管部門）塊（地方政府）進(jìn)行組織的體制相一致，社會(huì)事業(yè)乃至同一種類型的社會(huì)事業(yè)也是分為不同條塊。過(guò)分的條塊分割不可避免地帶來(lái)一些機(jī)構(gòu)重疊、重復(fù)等結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。四是社會(huì)事業(yè)的發(fā)展受意識(shí)形態(tài)及政治運(yùn)動(dòng)影響突出。符合特定意識(shí)形態(tài)的則大力發(fā)展，否則就不發(fā)展或少發(fā)展。經(jīng)常出現(xiàn)的政治運(yùn)動(dòng)則往往對(duì)某些社會(huì)事業(yè)構(gòu)成巨大影響，這在文革期間尤為突出。

　　總之，傳統(tǒng)社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一脈相承，計(jì)劃體制的幾乎所有弊端在這一領(lǐng)域都存在。

（二）改革開放以來(lái)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展及有關(guān)體制改革探索

　　從改革開放之初，隨著社會(huì)發(fā)展走向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會(huì)事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。一方面，很多在“文革”期間受到破壞的事業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)得以迅速恢復(fù)和重建，同時(shí)，隨著社會(huì)環(huán)境變化對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的更多需求，各種新的事業(yè)機(jī)構(gòu)也不斷成立，人員規(guī)模越來(lái)越大，涉及領(lǐng)域越來(lái)越寬。

　　在發(fā)展的同時(shí)，也同步進(jìn)行了一系列體制改革探索。歸納起來(lái)，大致包括以下方面：

　　1.改革事業(yè)單位的具體管理與運(yùn)行方式

　　改革事業(yè)單位具體運(yùn)行與管理方式是這些年來(lái)最主要的改革內(nèi)容，主要涉及兩個(gè)方面：

　　一是改革政府管理方式，全面擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)。從80年代中期開始，絕大部分事業(yè)單位都陸續(xù)推行了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將相當(dāng)一部分內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)交給單位。上級(jí)主管部門的作用也由過(guò)去實(shí)施直接和具體管理逐步改為實(shí)施間接和宏觀管理。所下放的權(quán)力大致包括業(yè)務(wù)活動(dòng)權(quán)力、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力、人事權(quán)力及分配權(quán)力幾個(gè)方面。各個(gè)事業(yè)單位可以結(jié)合政府確定的基本職能和目標(biāo)，自主確定業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容和方式；可以自主決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置并有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整；可以根據(jù)需要自主錄用員工而不必再依靠政府分配，一些機(jī)構(gòu)還對(duì)新錄用員工實(shí)施了就業(yè)合同制；可以自主決定單位內(nèi)部中層領(lǐng)導(dǎo)的任免，很多機(jī)構(gòu)還對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)任用實(shí)施了聘任制，并引入了崗位競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；可以在國(guó)家既定的分配制度框架下，自主決定和調(diào)整內(nèi)部員工的分配方式。在擴(kuò)大機(jī)構(gòu)自主權(quán)的同時(shí)，部分宏觀管理制度也出現(xiàn)了變動(dòng)。比如在計(jì)劃體制下，一直對(duì)政府部門工作人員和事業(yè)單位工作人員采取統(tǒng)一的人事管理體制，從1993年開始，則實(shí)施了公務(wù)員與非公務(wù)員的不同管理方式。

　　二是改革事業(yè)單位的籌資方式與政府財(cái)政支持方式。幾乎與擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)改革同步，事業(yè)單位的資金籌集方式也由過(guò)去單純依靠政府財(cái)政撥款改為多渠道籌集，以解決單純依靠政府財(cái)政撥款不能滿足多數(shù)事業(yè)單位發(fā)展甚至基本運(yùn)行需要的問(wèn)題。其中，最重要的改革措施是允許并鼓勵(lì)各個(gè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)活動(dòng)或利用所占有的資源（比如土地、房產(chǎn)等）進(jìn)行創(chuàng)收。比如，科研機(jī)構(gòu)可以將成果有償轉(zhuǎn)讓；學(xué)?？梢愿阈＾k產(chǎn)業(yè)等等。另外，也可以接收社會(huì)捐助。在實(shí)施多渠道籌資的同時(shí)，針對(duì)不同事業(yè)單位的特點(diǎn)，財(cái)政投入方式也進(jìn)行了改革和調(diào)整。至80年代后期，逐步形成了全額撥款、差額撥款和自收自支這樣三種不同財(cái)政支持方式的事業(yè)單位。由于許多全額撥款事業(yè)單位也有其他籌資能力，從2000年開始，又取消了全額撥款事業(yè)單位與差額撥款事業(yè)單位的區(qū)分，將二者全部改為政府財(cái)政支持單位，當(dāng)然，對(duì)不同事業(yè)單位的財(cái)政支持強(qiáng)度有是有區(qū)別的。

　　在經(jīng)費(fèi)支持方式改革的同時(shí)，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)自主權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)也大幅度提高。

　　通過(guò)這些改革，事業(yè)單位的運(yùn)行方式發(fā)生了非常大的變化。但從另一角度看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的事業(yè)單位基本組織體制多數(shù)還都被延續(xù)著。事業(yè)單位仍都是政府所屬機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)還都屬國(guó)有，包括基本發(fā)展目標(biāo)的確定、編制審批、單位主要領(lǐng)導(dǎo)任免等重大問(wèn)題仍由政府決定；單位仍普遍具有行政級(jí)別，內(nèi)部組織方式也普遍具有行政性特點(diǎn)，相當(dāng)多人員仍然具有干部身份；政府財(cái)政撥款仍是主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。因此，這些年對(duì)事業(yè)單位的體制改革，屬不改變其與政府基本關(guān)系模式和自身基本組織方式條件下的微觀運(yùn)行方式改革。有關(guān)目標(biāo)和措施與早期以“放權(quán)讓利”為核心的國(guó)有企業(yè)改革非常相似。

　　2.調(diào)整行政管理體制

　　改革以來(lái)，社會(huì)事業(yè)特別是事業(yè)單位的行政管理體制也出現(xiàn)了較大變動(dòng)。過(guò)去過(guò)分分散于各個(gè)部門的事業(yè)單位逐步交由綜合性部門管理；許多過(guò)去隸屬于企業(yè)的事業(yè)機(jī)構(gòu)也逐步交給所在地政府；部分過(guò)去隸屬中央政府有關(guān)部門的事業(yè)機(jī)構(gòu)下放給了地方政府。需要說(shuō)明的 15 是，有關(guān)行政管理體制調(diào)整并非只針對(duì)事業(yè)體制本身的問(wèn)題，更多的是對(duì)其它體制改革的后果來(lái)進(jìn)行的。比如，部分事業(yè)機(jī)構(gòu)逐步交給綜合性部門管理，主要是機(jī)構(gòu)改革中撤并專業(yè)行政部門的結(jié)果；隸屬企業(yè)的事業(yè)機(jī)構(gòu)劃歸所在地政府，則是出于企業(yè)改革的需要。部分事業(yè)機(jī)構(gòu)下放給下級(jí)政府，很大程度上是行政性分權(quán)及財(cái)政體制改革的伴隨產(chǎn)物。

　　3.把部分過(guò)去由政府承擔(dān)的事務(wù)交給市場(chǎng)，對(duì)相關(guān)事業(yè)單位實(shí)施企業(yè)化改革

　　由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府組織所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，因此，社會(huì)事業(yè)邊界一直不清，一些不屬于社會(huì)事業(yè)的活動(dòng)也按照事業(yè)體制進(jìn)行組織。主要表現(xiàn)是一部分直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其產(chǎn)品和服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)交易行為換取收入、且不具有社會(huì)公益性的機(jī)構(gòu)也列為事業(yè)單位進(jìn)行管理。這不僅混淆了政府與市場(chǎng)的職能，也帶來(lái)了政府經(jīng)濟(jì)壓力過(guò)大等一系列問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會(huì)各界逐步意識(shí)到應(yīng)將有關(guān)事務(wù)交給市場(chǎng)組織。早期的改革主要是對(duì)此類機(jī)構(gòu)參照企業(yè)模式進(jìn)行組織和管理，但機(jī)構(gòu)的“身份”仍為事業(yè)單位。90年代中期以來(lái)，有關(guān)改革又推進(jìn)了一步，開始進(jìn)行企業(yè)化改制，將有關(guān)機(jī)構(gòu)的身份直接改為企業(yè)，使其成為按照市場(chǎng)原則進(jìn)行組織和運(yùn)作的營(yíng)利性市場(chǎng)主體。

　　企業(yè)化改制進(jìn)展較快的主要是科技領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)類事業(yè)單位。如僅在中央政府各部委直屬的技術(shù)開發(fā)類研究機(jī)構(gòu)中，近年來(lái)已有370余家改制為企業(yè)。地方此類機(jī)構(gòu)的改制數(shù)量更多。除科研領(lǐng)域外，醫(yī)療、文化等領(lǐng)域也有一些事業(yè)單位進(jìn)行了企業(yè)化改制。

　　4.在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中引入民間和社會(huì)力量

　　在計(jì)劃體制下，政府是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的單一責(zé)任主體。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)組織方式的變革、社會(huì)需求的多樣化以及民間經(jīng)濟(jì)力量的成長(zhǎng)，中國(guó)開始允許民間資本介入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦文藝團(tuán)體、民辦科研機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)，個(gè)別地方還對(duì)部分國(guó)有醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、科研和技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位以整體出售或?qū)嵤┕煞葜频确绞竭M(jìn)行了改造。過(guò)去完全靠政府組織和發(fā)展社會(huì)事業(yè)的局面開始被打破。需要說(shuō)明的是，目前民間力量參與社會(huì)事業(yè)與政府組織社會(huì)事業(yè)在體制上還處于完全分離的狀態(tài)。比如，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，相關(guān)民辦機(jī)構(gòu)不屬“事業(yè)單位”范疇，而是被定為“民辦非企業(yè)單位”，從注冊(cè)到管理都采取與事業(yè)單位不同的模式。

（三）發(fā)展與改革中的成效及問(wèn)題

　　社會(huì)事業(yè)發(fā)展及有關(guān)改革探索的成效顯而易見(jiàn)。社會(huì)事業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域逐步拓寬，滿足了更多的社會(huì)需要；以全面放權(quán)為核心的運(yùn)行方式改革以及籌資方式、經(jīng)費(fèi)支持方式改革，大大調(diào)動(dòng)了事業(yè)單位以及內(nèi)部人員的積極性，多數(shù)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況及個(gè)人收入狀況得以大幅度改善，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)效率有了普遍提高；政府的財(cái)政壓力得以緩解，對(duì)重點(diǎn)社會(huì)事業(yè)的支持力度開始加大。行政管理體制的調(diào)整部分解決了過(guò)去嚴(yán)重條塊分割的弊端；把部分過(guò)去由政府承擔(dān)的事務(wù)交給市場(chǎng)，既能夠發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能，也使政府職責(zé)更加明確和集中。民間力量的介入，使社會(huì)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、組織方式及服務(wù)領(lǐng)域都得以擴(kuò)展。

　　雖然成效不能否認(rèn)，但發(fā)展及改革過(guò)程中也存在比較突出的問(wèn)題。

　　1.發(fā)展過(guò)程中缺乏規(guī)劃，存在許多不合理擴(kuò)張問(wèn)題

　　改革以來(lái)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立并非是基于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，而是為了解決政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規(guī)模的擴(kuò)張也在很大程度上基于就業(yè)安置需要而非事業(yè)本身的需要。

　　2.政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界不清

　　一是仍存在明顯的政府職能“越位”問(wèn)題。突出的表現(xiàn)是，雖然近些年來(lái)對(duì)部分事業(yè)單位實(shí)施了企業(yè)化轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理，但總體上看，仍有大量其服務(wù)和產(chǎn)品與政府社會(huì)職能無(wú)關(guān)、本應(yīng)作為營(yíng)利性市場(chǎng)主體存在的經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)存在于事業(yè)單位之中。比較典型的如各種應(yīng)用開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、一般性藝術(shù)表演團(tuán)體、新聞出版機(jī)構(gòu)乃 16 至部分賓館、招待所等等。即，很多該市場(chǎng)化的仍沒(méi)有市場(chǎng)化。其中既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的遺留問(wèn)題，更多的是由這些年的不合理擴(kuò)張所導(dǎo)致。大量非公益性機(jī)構(gòu)充斥在“事業(yè)單位”之中，使得社會(huì)事業(yè)盤子過(guò)大、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，真正具有社會(huì)公益性的事業(yè)難以獲得足夠支持。同時(shí)，此類機(jī)構(gòu)利用與營(yíng)利性市場(chǎng)主體完全不同的地位和特殊條件參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也造成了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序的混亂。二是某些領(lǐng)域的改革走向另一極端，出現(xiàn)了市場(chǎng)化“過(guò)度”問(wèn)題。突出的表現(xiàn)是，在將部分事業(yè)單位實(shí)施 “企業(yè)化”轉(zhuǎn)制改革，或保留事業(yè)單位性質(zhì)但實(shí)施企業(yè)化管理的過(guò)程中，對(duì)“企業(yè)化”轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理的事業(yè)單位選擇，很多并非是真正根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的實(shí)際職能是否具有公益性，而是更多地依據(jù)機(jī)構(gòu)自身市場(chǎng)生存能力。結(jié)果是，一些承擔(dān)社會(huì)公益職能，事實(shí)上不應(yīng)市場(chǎng)化、企業(yè)化的機(jī)構(gòu)卻被推向市場(chǎng)。這些機(jī)構(gòu)在實(shí)施了企業(yè)化改制或企業(yè)化運(yùn)行后，自然將營(yíng)利視為主要目標(biāo)，本身應(yīng)當(dāng)具有的公益目標(biāo)則大都被放棄，一些機(jī)構(gòu)甚至不惜采取損害社會(huì)公益目標(biāo)的手段獲取自身經(jīng)濟(jì)利益。最終使政府職能和國(guó)家目標(biāo)受到嚴(yán)重影響。這方面的問(wèn)題在不少領(lǐng)域已相當(dāng)突出。

　　之所以出現(xiàn)“過(guò)度市場(chǎng)化”的改革傾向，一方面的原因是對(duì)社會(huì)事業(yè)的性質(zhì)以及政府和市場(chǎng)各自的功能特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清，尤其是對(duì)市場(chǎng)缺陷認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為市場(chǎng)可以自發(fā)解決一切。更現(xiàn)實(shí)的原因則來(lái)自于對(duì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的追求。在實(shí)施了財(cái)政包干體制后，這一傾向在一些地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府尤為突出。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低浪費(fèi)，將財(cái)政適當(dāng)集中于更重要的事業(yè)領(lǐng)域是應(yīng)該的，但僅僅為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)而不承擔(dān)政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的出資責(zé)任則是非常錯(cuò)誤的。

　　3.在管理與運(yùn)行方式改革方面缺乏合理分類，存在普遍的放權(quán)過(guò)度，約束不足問(wèn)題

　　通過(guò)部分放權(quán)解決對(duì)事業(yè)單位管得過(guò)死所導(dǎo)致的運(yùn)行效率低下問(wèn)題是合理的。但鑒于不同領(lǐng)域的社會(huì)事業(yè)有不同的自身發(fā)展邏輯與運(yùn)行規(guī)律，在國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用也有不同，并非對(duì)所有機(jī)構(gòu)都可以放權(quán)，即使需要放權(quán)，也并非各種權(quán)力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必須實(shí)施行政控制的。有些可以放權(quán)，但也并非是所有權(quán)力都可以下放。另外，對(duì)有些機(jī)構(gòu)、有些活動(dòng)可以放權(quán)，但必須同時(shí)形成有效的約束。如果放權(quán)而不加以約束，很難避免權(quán)力濫用問(wèn)題，并可能導(dǎo)致社會(huì)事業(yè)偏離其應(yīng)有的公益目標(biāo)。

　　回顧這些年的改革，突出問(wèn)題是沒(méi)有根據(jù)不同社會(huì)事業(yè)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)進(jìn)行分類，放權(quán)過(guò)度，約束不足。

　　最突出的例證表現(xiàn)在事業(yè)單位“創(chuàng)收”方面。允許事業(yè)單位創(chuàng)收并給予支配權(quán)是“放權(quán)讓利”改革的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容之一。顯然，并非所有機(jī)構(gòu)都有創(chuàng)收能力，更重要的是，并非所有的事業(yè)機(jī)構(gòu)都可以被允許“創(chuàng)收”。像義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫以及其他提供最基本公共產(chǎn)品的社會(huì)事業(yè)，承擔(dān)的是政府法定責(zé)任，其經(jīng)費(fèi)顯然應(yīng)由政府財(cái)政予以確保而不應(yīng)由機(jī)構(gòu)自身“創(chuàng)收”。有些事業(yè)單位承擔(dān)政府的監(jiān)督執(zhí)法職能，其經(jīng)費(fèi)也不應(yīng)由機(jī)構(gòu)自身創(chuàng)收解決，否則，難以保證其行為不發(fā)生偏離。從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法看，類似機(jī)構(gòu)都是不允許從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的。但從中國(guó)這些年的實(shí)踐看，并沒(méi)有認(rèn)真區(qū)分。全額撥款、差額撥款以及自收自支三種體制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并非完全根據(jù)不同事業(yè)單位應(yīng)有的作用和職能，而是在很大程度上根據(jù)各個(gè)單位的實(shí)際創(chuàng)收能力，以致于諸如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督執(zhí)法等承擔(dān)政府最基本職能的機(jī)構(gòu)也被允許創(chuàng)收。同時(shí)，在區(qū)分了全額撥款、差額撥款和自收自支單位類型后，也沒(méi)有形成規(guī)范的約束制度，能夠獲得政府撥款的機(jī)構(gòu)同樣可以繼續(xù)創(chuàng)收，可以同時(shí)享受政府撥款和創(chuàng)收的雙重利益。而且，對(duì)于創(chuàng)收活動(dòng)內(nèi)容、收入比例以及用途也幾乎無(wú)任何限制，創(chuàng)收收入大量轉(zhuǎn)化為員工收入和福利。其結(jié)果是，大量承擔(dān)公益職能的機(jī)構(gòu)行為全面趨利化，突出機(jī)構(gòu)和個(gè)人利益目標(biāo)而忽視甚至損害社會(huì)公益目標(biāo)的行為比比皆是。

　　除創(chuàng)收問(wèn)題外，其他領(lǐng)域自主權(quán)的擴(kuò)大也存在放權(quán)過(guò)度以及約束不足問(wèn)題。比如在科學(xué)研究領(lǐng)域，考慮到其特有的運(yùn)行規(guī)律，在研究過(guò)程和方式選擇方面應(yīng)給予一定自主權(quán)。但科研活動(dòng)尤其是基礎(chǔ)性科研活動(dòng)畢竟不同于一般消費(fèi)品生產(chǎn)，必須形成明確的發(fā)展規(guī)劃，有關(guān) 17 機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)必須圍繞統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施。即使給予各個(gè)具體機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)活動(dòng)自主權(quán)，也不應(yīng)是無(wú)限制的。然而從這些年改革的實(shí)踐看，一些權(quán)力明顯下放過(guò)度，機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容及活動(dòng)方式過(guò)分自由。既沒(méi)有明確的前期計(jì)劃審核，也沒(méi)有有效的事后業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，以致于許多業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容和方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了國(guó)家和公眾需要。

　　簡(jiǎn)而言之，由于放權(quán)過(guò)度而約束不足，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了“亂”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滯后、社會(huì)監(jiān)督與公共評(píng)價(jià)體系的缺失以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不合理，事業(yè)單位運(yùn)行中的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題也已相當(dāng)突出。

　　4.行政管理體制仍存在較大缺陷

　　問(wèn)題之一是仍然存在突出的條塊分割問(wèn)題，尤其是同一領(lǐng)域的、需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)事業(yè)。如在科研領(lǐng)域，目前國(guó)家級(jí)科研機(jī)構(gòu)就分別屬于科學(xué)院系統(tǒng)、國(guó)防科研系統(tǒng)以及各個(gè)專業(yè)部委系統(tǒng)。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等領(lǐng)域也存在類似問(wèn)題。嚴(yán)重影響相關(guān)事業(yè)發(fā)展。

　　另一問(wèn)題是不同層級(jí)政府間責(zé)任劃分不合理。不同社會(huì)事業(yè)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的重要程度以及自身運(yùn)行邏輯都是有差別的。有些主要體現(xiàn)局部區(qū)域或特定群體利益，可以交給地方政府進(jìn)行組織管理，有些直接涉及國(guó)家目標(biāo)，或需要全國(guó)的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，依靠地方政府則很難保證其健康發(fā)展。從中國(guó)的情況看，目前比較突出的問(wèn)題是中央政府對(duì)一些基礎(chǔ)性社會(huì)事業(yè)，比如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫以及科學(xué)研究等方面的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)職能不足，過(guò)分依靠地方政府。所帶來(lái)的問(wèn)題是，因地方財(cái)政能力差距過(guò)大，致使地區(qū)間基礎(chǔ)性社會(huì)事業(yè)發(fā)展非常不均衡，嚴(yán)重影響了政府職能及公眾基本權(quán)益，一些事業(yè)也難以保持必要的整合與可持續(xù)。

　　5.改革過(guò)程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，制度建設(shè)滯后 

　　在改革實(shí)施方式上，這些年改革探索并不是由中央政府統(tǒng)一部署和規(guī)劃的，而是基于社會(huì)事業(yè)條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府實(shí)施。因此，不同領(lǐng)域的改革進(jìn)展很不平衡。有些行業(yè)、地區(qū)改革力度較大，進(jìn)展也較快，有些則較慢；改革方式、內(nèi)容、目標(biāo)等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式的優(yōu)點(diǎn)是可以調(diào)動(dòng)部門和地方的積極性、創(chuàng)造性，但問(wèn)題也很突出。

　　一是無(wú)法確保部門和地方的改革都能夠按照合理軌道進(jìn)行。依靠部門和地方推進(jìn)的改革，很難避免部門和局部利益抑或某些限制因素對(duì)整體目標(biāo)的影響，換句話說(shuō)，部門和地方很容易突出局部利益而忽視整體利益。另一方面，出現(xiàn)問(wèn)題也難以得到及時(shí)糾正。目前，有關(guān)問(wèn)題相當(dāng)突出。

　　二是難以進(jìn)行資源整合和布局調(diào)整。社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域小而全、大而全等布局不合理問(wèn)題一直是比較突出的問(wèn)題，這些年來(lái)，隨著從中央集權(quán)走向分權(quán)，社會(huì)事業(yè)資源配置不合理問(wèn)題更為嚴(yán)重，并對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展構(gòu)成了突出影響。但在這些年的改革探索中，卻基本沒(méi)有涉及必要的資源整合與布局調(diào)整。除行政管理體制的缺陷外，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署的改革方式是很關(guān)鍵的原因。

　　三是制度建設(shè)滯后。從中國(guó)目前的情況看，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設(shè)相當(dāng)滯后。很重要的原因也在于從一開始就沒(méi)有對(duì)社會(huì)事業(yè)體制和事業(yè)單位體制改革進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，而是一直采取“摸著石頭過(guò)河”的改革方式。另外，由部門、地方分別組織改革，導(dǎo)致了改革內(nèi)容、方式及進(jìn)展的不統(tǒng)一，并逐步使某些利益關(guān)系開始固化，這對(duì)于統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)體系建設(shè)也構(gòu)成了很大障礙。

　　二、理清思路，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革

　　對(duì)社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制進(jìn)行進(jìn)一步改革勢(shì)在必行。需要注意的是，目前不少人更關(guān)注事業(yè)單位體制而相對(duì)忽視社會(huì)事業(yè)體制，這是有問(wèn)題的。如果不能首先明確社會(huì)事業(yè)的發(fā)展責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)以及如何承擔(dān)等基本問(wèn)題，只對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行體制改革很難成功。從邏 18 輯順序上講，需先考慮社會(huì)事業(yè)體制改革問(wèn)題，再考慮事業(yè)單位改革問(wèn)題。

（一）首要問(wèn)題是要明確政府職責(zé)

　　在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)效率的提高及資源配置的優(yōu)化。但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，有很多事情是市場(chǎng)以及營(yíng)利性市場(chǎng)主體干不了、干不好和不愿干的。其中，相當(dāng)多的社會(huì)事業(yè)就是市場(chǎng)難以有效提供的。有些社會(huì)事業(yè)具有明顯“外部性”，比如環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫、災(zāi)害控制、基礎(chǔ)科學(xué)研究等等，是營(yíng)利性市場(chǎng)主體不愿干的；有些社會(huì)事業(yè)雖沒(méi)有明顯的外部性，但直接涉及公眾基本利益和國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展，如基礎(chǔ)教育等等，是營(yíng)利性市場(chǎng)主體干不了或干不好的。對(duì)于營(yíng)利性市場(chǎng)主體干不了、干不好及不愿干的社會(huì)事業(yè)，其發(fā)展只能依靠政府力量，這是政府的基本責(zé)任。實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)職能的合理分工，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求。

　　除政府外，民間和社會(huì)力量在發(fā)展社會(huì)事業(yè)方面也能夠發(fā)揮積極作用。在一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，民間力量的作用甚至相當(dāng)突出。也正是基于這種現(xiàn)實(shí)，目前有不少人對(duì)民間力量的作用寄予厚望。需要明確，民間和社會(huì)力量可以在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，但只能是政府作用的補(bǔ)充。民間力量有很多自身不足，比如，可以用來(lái)發(fā)展社會(huì)事業(yè)的民間經(jīng)濟(jì)能力、組織能力通常都無(wú)法與政府相比，在社會(huì)事業(yè)的發(fā)展方向、內(nèi)容選擇等方面往往也帶有較大隨意性或特定偏好。從世界各國(guó)的情況看，即使在民間力量作用最突出的國(guó)家，也都沒(méi)有成為發(fā)展社會(huì)事業(yè)的主要力量，政府的作用是無(wú)法替代的。另外，民間力量發(fā)揮作用，也離不開政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、方向引導(dǎo)和包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政援助等在內(nèi)的各種支持。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，無(wú)論是民間社會(huì)的組織化程度，還是可以調(diào)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)能力都還相當(dāng)?shù)停豢赡艹蔀榘l(fā)展社會(huì)事業(yè)的主要力量。

　　涉及到政府職責(zé)問(wèn)題，還有兩點(diǎn)需要明確：

　　一是要明確合理的職責(zé)范圍。雖然任何社會(huì)事業(yè)對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展都是有益的，但不同社會(huì)事業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的重要性是不同的。有些事業(yè)，諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)和公益性科學(xué)研究等，在任何情況下都必須確保；有些則可在保證了基本需要之后再量力而行或逐步發(fā)展。過(guò)分追求減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)是不合理的，忽視國(guó)情和基本經(jīng)濟(jì)能力，追求社會(huì)事業(yè)的大而全也是不合理的。所以，在社會(huì)事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域選擇問(wèn)題上，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)能力，突出重點(diǎn)，有所為，有所不為。

　　二是要形成不同層級(jí)政府間的合理職責(zé)分工。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)于那些涉及國(guó)家目標(biāo)，且在發(fā)展中需要不同機(jī)構(gòu)間充分配合與協(xié)調(diào)的社會(huì)事業(yè)，比如基礎(chǔ)科學(xué)研究、具有較強(qiáng)社會(huì)公益性的重要技術(shù)研究、衛(wèi)生防疫等等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理并由中央財(cái)政直接投資。對(duì)于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)，比如基礎(chǔ)教育等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府組織實(shí)施，所需經(jīng)費(fèi)或由地方政府承擔(dān)、中央政府實(shí)施補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付，或主要由高層級(jí)政府財(cái)政支出。對(duì)于體現(xiàn)局部區(qū)域公眾利益的社會(huì)事業(yè)，則主要由地方政府承擔(dān)，中央政府給予宏觀指導(dǎo)，并根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況給予必要援助。如前所述，目前中國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中政府間責(zé)任分工不合理問(wèn)題相當(dāng)突出，在未來(lái)改革中必須予以解決。在具體做法上，上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。

（二）改革社會(huì)事業(yè)的基本組織方式，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能

　　政府承擔(dān)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本責(zé)任是必須堅(jiān)持的原則，但組織方式也必須改革和創(chuàng)新。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，基本的做法都是針對(duì)不同社會(huì)事業(yè)的特點(diǎn)，實(shí)施分類組織和管理。對(duì)具有很強(qiáng)公益性、有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)涉及國(guó)家長(zhǎng)期利益或大多數(shù)公眾基本利益的社會(huì)事業(yè)，在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常都采取政府直接組織方式。機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容由政府確定，人員為政府雇員甚至公務(wù)員，政府財(cái)政保證經(jīng)費(fèi)投入，機(jī)構(gòu)行為也要接受政府的直接管理。19 之所以對(duì)相當(dāng)一部分社會(huì)事業(yè)實(shí)施政府直接組織方式，出發(fā)點(diǎn)就是要保證政府意志的實(shí)施。

　　對(duì)那些公益程度相對(duì)較弱或因其自身特點(diǎn)不宜由政府直接組織的社會(huì)事業(yè)，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般都采取政府間接組織方式。通常是將這些社會(huì)事業(yè)交給獨(dú)立于政府的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府通過(guò)直接或間接資助方式以及相關(guān)規(guī)制手段鼓勵(lì)、引導(dǎo)其發(fā)展。此外，還有些社會(huì)事業(yè)采取政府出資購(gòu)買營(yíng)利性市場(chǎng)主體服務(wù)的方式。公益性事業(yè)不能由營(yíng)利性市場(chǎng)主體自發(fā)提供，并不意味著不能利用市場(chǎng)機(jī)制和營(yíng)利性市場(chǎng)主體的力量。對(duì)某些社會(huì)事業(yè)實(shí)施政府間接組織的好處在于，既可以避免政府直接組織可能帶來(lái)的效率低下，還能夠發(fā)揮民間和社會(huì)力量的作用。

　　鑒于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)事業(yè)體制的弊端，同時(shí)考慮到國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，在未來(lái)社會(huì)事業(yè)體制改革中，對(duì)不同社會(huì)事業(yè)依據(jù)其職能和特點(diǎn)差異實(shí)施分類組織和管理應(yīng)是基本方向。應(yīng)采取政府直接組織、間接組織乃至向營(yíng)利性市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)并舉的方式，充分調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源。

　　在這一過(guò)程中，也有幾個(gè)基本問(wèn)題需要明確。

　　一是要合理劃分政府直接組織與間接組織的事業(yè)邊界。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府間接組織社會(huì)事業(yè)的最主要方式就是鼓勵(lì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展并將一部分社會(huì)事業(yè)交給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)?；谶@種國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)發(fā)展非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的興趣也越來(lái)越高。一些研究甚至提出社會(huì)事業(yè)發(fā)展應(yīng)主要依靠非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、現(xiàn)在的多數(shù)事業(yè)單位也應(yīng)改為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的建議（參見(jiàn)《中國(guó)事業(yè)單位改革 ——模式選擇》，成思危主編，民主與建設(shè)出版社，2000年版。）。一些部門出臺(tái)的改革意見(jiàn)也明確要把部分甚至大部分事業(yè)單位改為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（一些領(lǐng)域的事業(yè)單位改革方案也已經(jīng)明確提出非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的建設(shè)問(wèn)題。如2000年，科技部出臺(tái)了《關(guān)于非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見(jiàn)（試行）》，以推動(dòng)部分公益性科研機(jī)構(gòu)向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)模式的轉(zhuǎn)變。同年，國(guó)務(wù)院體改辦、衛(wèi)生部等8部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出要將醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類進(jìn)行管理。）。積極發(fā)展非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，避免全部社會(huì)事業(yè)都由政府主辦所產(chǎn)生的弊端，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展是合理的改革方向。但能否以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)做為發(fā)展社會(huì)事業(yè)的最基本組織形式，抑或什么樣的社會(huì)事業(yè)可以由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)、什么樣的事業(yè)必須繼續(xù)由政府直接組織，都值得認(rèn)真研究。

　　非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是許多發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)展社會(huì)事業(yè)的重要支柱之一。需要明確的是，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)作為非政府、非企業(yè)組織，有著政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性市場(chǎng)主體所不具有的優(yōu)點(diǎn)，如機(jī)制靈活等等，但也有其非常突出的弱點(diǎn)。較之與營(yíng)利性市場(chǎng)主體，由于缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，其運(yùn)行效率相對(duì)要低一些；較之與政府機(jī)構(gòu)，其籌資能力明顯不足，也沒(méi)有強(qiáng)大的法定責(zé)任約束。此外，民間經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)弱、公眾對(duì)社會(huì)事業(yè)的參與意識(shí)以及法律和文化傳統(tǒng)等因素，對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展也都有重要影響?？傮w上看，即使在非營(yíng)利組織十分發(fā)達(dá)的國(guó)家，非營(yíng)利組織在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的作用也只是對(duì)政府作用的補(bǔ)充，所提供服務(wù)的領(lǐng)域也大都集中在文化、非義務(wù)教育、醫(yī)療、慈善、宗教以及部分邊緣性科學(xué)研究等領(lǐng)域。而那些公益性很強(qiáng)、產(chǎn)品或服務(wù)涉及國(guó)家長(zhǎng)期利益或大多數(shù)公眾基本利益的社會(huì)事業(yè)，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究以及具有較強(qiáng)社會(huì)公益性的技術(shù)研究和推廣、衛(wèi)生防疫以及公眾基本醫(yī)療服務(wù)等，仍多采取政府直接組織方式。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制以及文化傳統(tǒng)的差異，非營(yíng)利組織的發(fā)展水平及作用在不同國(guó)家也有明顯差異。

　　從中國(guó)的情況看，由于缺乏非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的組織與管理經(jīng)驗(yàn)，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展所必須的法律與制度框架還基本處于空白狀態(tài)，民間經(jīng)濟(jì)力量亦顯不足，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)更不可能成為社會(huì)事業(yè)的承擔(dān)主體?？傊?，發(fā)展非營(yíng)利機(jī)構(gòu)并把目前的部分事業(yè)單位改革為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是可以的，但必須把握好尺度，必須由政府直接組織的社會(huì)事業(yè)就一定要繼續(xù)由政府直接組織，對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其作用不可期望過(guò)高，更不能本末倒置。

　　二是對(duì)政府直接組織的社會(huì)事業(yè)必須探索體制創(chuàng)新。未來(lái)相當(dāng)一部分社會(huì)事業(yè)仍需要由政府直接組織，但具體管理體制及運(yùn)行模式一定要?jiǎng)?chuàng)新，且也必須根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)實(shí)施不同組織和管理方式。對(duì)于那些依據(jù)政府規(guī)定，直接向公眾提供有形服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如各種執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)等等，政府可以通過(guò)行政和計(jì)劃手段控制，而且必須予以控制。但對(duì)于教育、科研等事業(yè)，由于其自身的特殊性，嚴(yán)格計(jì)劃控制的結(jié)果必然是效率低下，必須探索新的組織方式。對(duì)此類社會(huì)事業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)，發(fā)達(dá)國(guó)家的基本做法是明確其國(guó)立（或公立）地位，政府確保投入并實(shí)施宏觀管理和指導(dǎo)，但在具體業(yè)務(wù)活動(dòng)方面給予其較大自主權(quán)，保持機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。這些都值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒?；灸繕?biāo)就是通過(guò)組織方式的創(chuàng)新，既能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能，又能夠避免傳統(tǒng)體制的弊端，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　三是要盡快建立規(guī)范非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展和運(yùn)行的制度體系。積極發(fā)展非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，以多種方式實(shí)現(xiàn)政府職能還是必須的。而要想發(fā)展非營(yíng)利組織，一個(gè)必須解決的問(wèn)題就是要建立促進(jìn)、規(guī)范非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度平臺(tái)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)不僅是法律明確規(guī)定的社會(huì)組織形式，對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的注冊(cè)、登記、活動(dòng)范圍、機(jī)構(gòu)和個(gè)人權(quán)力、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理方式、政府支持與規(guī)制方式乃至治理結(jié)構(gòu)等等都有非常具體而明確的規(guī)定。從中國(guó)目前的情況看，相關(guān)制度建設(shè)還基本為空白。比如，雖然目前要發(fā)展非營(yíng)利組織，甚至已經(jīng)確定要將部分公益性事業(yè)單位改革為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但至今非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在中國(guó)尚沒(méi)有明確的法律地位，其他諸如產(chǎn)權(quán)與財(cái)務(wù)制度規(guī)定、治理結(jié)構(gòu)規(guī)定、業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容和方式規(guī)定等等也都是空白。如果這種情況不能得以迅速改變，指望非營(yíng)利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展并在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用是不可能的。因此，必須認(rèn)真借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系。

（三）按照職能特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行分類改革

　　如能夠明確哪些事業(yè)該由政府辦以及哪些事業(yè)該由政府直接組織、哪些該間接組織，并且能夠形成不同事業(yè)的組織與管理框架及相關(guān)制度體系，現(xiàn)有事業(yè)單位的體制改革并不復(fù)雜。從程序上講，就是先對(duì)社會(huì)事業(yè)進(jìn)行分類并形成不同的組織規(guī)范，然后根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的職能特點(diǎn)，決定其歸屬。

　　1.產(chǎn)品和服務(wù)可以市場(chǎng)化的應(yīng)盡快市場(chǎng)化

　　對(duì)目前定位為事業(yè)單位，但其活動(dòng)與政府職能基本無(wú)關(guān)，產(chǎn)品和服務(wù)不具“外部性”，可以直接為社會(huì)提供產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)并能夠創(chuàng)造利潤(rùn)的機(jī)構(gòu)，基本的改革方向就是要交由市場(chǎng)進(jìn)行組織，通過(guò)直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)或與企業(yè)合并重組，進(jìn)入市場(chǎng)成為市場(chǎng)主體。近年來(lái)已經(jīng)有一部分事業(yè)單位改制為企業(yè)，今后是要在嚴(yán)格甄別的基礎(chǔ)上更快地推進(jìn)這一過(guò)程。

　　2.對(duì)具有公益性的事業(yè)單位，按照其職能特點(diǎn)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，分別確定為政府直接組織的公立機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)

　　根據(jù)前文分析，諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)和公益性科學(xué)研究以及其他與政府職能直接相關(guān)的社會(huì)事業(yè)仍需要政府直接組織，與此相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)有的承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的事業(yè)單位也應(yīng)繼續(xù)按照公立機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行組織。在與政府的基本關(guān)系模式上，仍需由政府決定其成立或撤銷，業(yè)務(wù)活動(dòng)執(zhí)行政府計(jì)劃并接受主管部門監(jiān)督管理；政府財(cái)政確保經(jīng)費(fèi)投入，并將其納入公共財(cái)政預(yù)算；機(jī)構(gòu)不得從事有收入的活動(dòng)，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財(cái)政，實(shí)施嚴(yán)格收支分離。

　　鑒于仍需按照公立機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行組織的事業(yè)單位在性質(zhì)和特點(diǎn)上仍存在差異，所以，在具體組織方式上也應(yīng)有所區(qū)別。比如，現(xiàn)有的承擔(dān)監(jiān)督、執(zhí)法職能或直接為政府決策與行政過(guò)程服務(wù)的機(jī)構(gòu)，可以采取與一般政府部門類似的管理方式，有關(guān)人員也可參照公務(wù)員管理。其他一些單位，比如教育、科研等，則可在維持與政府基本關(guān)系模式的前提下，在具體業(yè)務(wù)活動(dòng)組織、人員管理等方面采取更加靈活的方式，給機(jī)構(gòu)以更大自主權(quán)，以多種方式提高其運(yùn)行效率。當(dāng)然，同時(shí)也要建立約束機(jī)制。比如，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估等等。

　　對(duì)于那些不必再由政府直接組織和管理的事業(yè)單位，可以考慮逐步改為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，前提是必須先建立規(guī)范非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行的各種法律法規(guī)體系。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展特別是部分事業(yè)單位向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的改革，短期內(nèi)不可期望過(guò)高。另外，即使一部分事業(yè)單位改為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，政府仍需在經(jīng)濟(jì)方面通過(guò)補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金、合同購(gòu)買等方式給予較大支持。事實(shí)上，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府財(cái)政支持仍是多數(shù)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源。

　　3.應(yīng)同步進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合

　　鑒于長(zhǎng)期存在的布局和資源配置不合理問(wèn)題，在事業(yè)單位的分類改革過(guò)程中，必須同步進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合。該合并的要合并，該拆分的要拆分。還有一些機(jī)構(gòu)，雖然無(wú)法按照市場(chǎng)原則進(jìn)行組織，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，該撤銷的則要撤銷。

　　不僅要考慮單位間的資源整合問(wèn)題，也要注意某些事業(yè)單位的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題。比如，一些事業(yè)單位可能同時(shí)兼有從事公益活動(dòng)與非公益活動(dòng)的不同部門。對(duì)此，也應(yīng)進(jìn)行分類改革并進(jìn)行相關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合。原則上，改革后的事業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞特定目標(biāo)、采取特定組織方式運(yùn)轉(zhuǎn)。一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩種甚至多種體制并存的局面必須徹底杜絕。

　　4.應(yīng)同步進(jìn)行管理體制調(diào)整

　　除前文提出的要合理劃分中央與地方以及地方不同層級(jí)政府間的責(zé)任外，還有很重要的一點(diǎn)就是要對(duì)目前一些領(lǐng)域社會(huì)事業(yè)的部門分割體制進(jìn)行改革。原則上，同一領(lǐng)域的社會(huì)事業(yè)應(yīng)歸屬同一政府部門實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和管理，尤其對(duì)那些需要在發(fā)展中統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)的社會(huì)事業(yè)。

（四）搞好配套改革

　　社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革是全面的體制改革，其間涉及諸多相關(guān)的配套政策問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)的情況看，以下三個(gè)方面的配套改革尤為重要。

　　一是法律法規(guī)建設(shè)問(wèn)題。無(wú)論是未來(lái)由政府直接組織的社會(huì)事業(yè)還是間接組織的社會(huì)事業(yè)，不管是政府職能還是對(duì)各種承擔(dān)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)范，都必須納入有效的法律體系。所以，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)非常重要。

　　二是財(cái)政體制改革問(wèn)題。未來(lái)對(duì)事業(yè)機(jī)構(gòu)要根據(jù)其職能采取分類組織和管理方式，部分社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)需要政府直接組織并確保投入，有些事業(yè)可以由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)甚至委托營(yíng)利性市場(chǎng)主體完成，但仍需要政府財(cái)力的支持。此外，要全面調(diào)整社會(huì)事業(yè)行政管理體制，就要合理劃分不同層級(jí)政府之間的責(zé)任分工。顯然，這些都需要財(cái)政體制改革的配合。因此，必須加快公共財(cái)政體制的建設(shè)，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保政府財(cái)政對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入和支持；同時(shí)，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不同類型社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)形成規(guī)范的支持方式，并發(fā)揮財(cái)政的監(jiān)督、約束以及調(diào)整職能。此外，還必須全面調(diào)整中央政府與地方政府之間以及不同層級(jí)地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，使發(fā)展社會(huì)事業(yè)的責(zé)任與相關(guān)財(cái)政責(zé)任相一致，該由中央政府承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)事業(yè)就一定要由中央財(cái)政保證投入；該由地方政府承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)事業(yè)則要依靠地方財(cái)政。鑒于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，避免地區(qū)間社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平差距過(guò)大。

　　三是勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障制度的配套改革問(wèn)題。社會(huì)事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革必然涉及眾多社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人利益。從很大程度上講，這也是政府、事業(yè)單位與個(gè)人之間關(guān)系模式的全面調(diào)整過(guò)程。至2000年底，全國(guó)各類事業(yè)單位的總數(shù)為110多萬(wàn)家，人員總數(shù)為2800多萬(wàn)人，是一個(gè)非常龐大的、知識(shí)分子非常集中的群體，也是事實(shí)上存在著大量富余人員的群體。由于事業(yè)單位的特殊性，迄今為止，對(duì)事業(yè)單位職工的就業(yè)仍基本維持終身就業(yè)體制，社會(huì)保障制度也不同于企業(yè)。顯然，在未來(lái)的改革中所有這些都必須進(jìn)行調(diào)整。但在這一過(guò)程中，必須審慎協(xié)調(diào)彼此間的利益關(guān)系，比如相關(guān)富余人員的就業(yè)與安置問(wèn)題、人員流動(dòng)特別是流向企業(yè)后社會(huì)保障制度的連續(xù)與銜接問(wèn)題等等都必須認(rèn)真研究解決。從很 22 大程度上講，這也是改革成敗的關(guān)鍵所在。在這一問(wèn)題上，國(guó)有企業(yè)的改革實(shí)踐有深刻的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　此外，在分類改革尤其是要對(duì)部分事業(yè)單位實(shí)施企業(yè)化轉(zhuǎn)制、將部分事業(yè)單位改革為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的情況下，相關(guān)資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)制度安排等等也都必須妥善解決。

（五）民辦機(jī)構(gòu)應(yīng)納入統(tǒng)一社會(huì)事業(yè)體制

　　如前所述，目前民間和社會(huì)力量雖然已經(jīng)開始介入社會(huì)事業(yè)，但從體制上一直采取與傳統(tǒng)事業(yè)單位完全不同的管理模式。在未來(lái)改革中，應(yīng)走向統(tǒng)一。鑒于現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位有些是不以營(yíng)利為目標(biāo)，有些則并非如此，所以首先應(yīng)對(duì)現(xiàn)有民辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行甄別或允許其選擇，要么按照營(yíng)利機(jī)構(gòu)（企業(yè)）重新注冊(cè)，并按照企業(yè)制度運(yùn)轉(zhuǎn)；要么登記為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，按照非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的規(guī)范和組織方式運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)明確，無(wú)論是現(xiàn)有民辦機(jī)構(gòu)重新登記為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，還是現(xiàn)有事業(yè)單位改為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，均應(yīng)實(shí)施統(tǒng)一的管理體制。

（六）加強(qiáng)改革過(guò)程中的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)

　　近年來(lái)的有關(guān)改革基本上都是以部門和地方政府為主實(shí)施的，如前所述，這種改革方式帶來(lái)了一系列問(wèn)題。未來(lái)改革中，必須由中央政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)籌規(guī)劃。

　　在統(tǒng)一組織的同時(shí)，一個(gè)非常關(guān)鍵的措施是要根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情以及未來(lái)發(fā)展的要求，合理細(xì)致地確定分類改革的標(biāo)準(zhǔn)，特別是要對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位是否具有公益性以及其公益性強(qiáng)弱進(jìn)行甄別和排序，合理確定其歸屬，這是改革能否獲得成功的基礎(chǔ)。

山西事業(yè)單位管理體制改革對(duì)策研究2

　　事業(yè)單位編外人員管理對(duì)策研究

　　摘要：《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施，對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)大大增強(qiáng)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)用工的和諧起到了決定性作用，勞動(dòng)用工問(wèn)題制度和相關(guān)法律日益完善。但事業(yè)單位編外人員的使用上，由于國(guó)家相關(guān)制度建設(shè)的不完善，仍然會(huì)在長(zhǎng)期內(nèi)存在著問(wèn)題，本課題對(duì)事業(yè)單位編外人員的管理上提出了一些建議，對(duì)激發(fā)編外人員的積極性，促進(jìn)社會(huì)用工環(huán)境的和諧穩(wěn)定具有一定的指導(dǎo)作用。

　　關(guān)鍵詞：事業(yè)單位

　　編外人員

　　管理

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，事業(yè)單位的管理者無(wú)不面對(duì)著編制和用人上的困繞，編外人員隨之出現(xiàn)并迅速增加，而當(dāng)前我國(guó)在編外人員的勞動(dòng)保障權(quán)益保護(hù)和管理上處于人事法律政策無(wú)單可循、勞動(dòng)保障缺少適用政策的尷尬局面。編外人員的出現(xiàn)其深層原因是政治體制改革落后于行政體制改革、行政體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革所致[1]，當(dāng)然也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和提高效率的需要，是事業(yè)單位轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制中必然的要求[2]?？梢灶A(yù)見(jiàn)編制問(wèn)題將依然會(huì)長(zhǎng)期存在，而事業(yè)單位編外人員管理的問(wèn)題不可避免得成為了當(dāng)前需要研究的問(wèn)題。

　　一、事業(yè)單位編外人員現(xiàn)狀

　　編外人員在政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位大量存在，據(jù)一組不全面數(shù)據(jù)表示，我國(guó)現(xiàn)在在政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的編外人員約計(jì)人。這是一個(gè)非常龐大的數(shù)據(jù)，而這些人因?yàn)闆](méi)有編制，在政治、經(jīng)濟(jì)上的待遇都不及正式員工，屬于單位里的“二等公民”?！巴ね辍薄ⅰ岸鄤诙嗟谩钡扔霉し▌t都得不到充分體現(xiàn)。“一視同仁”、“認(rèn)事不認(rèn)人”是管理制度的內(nèi)在要求，可是因?yàn)楣芾韺?duì)象存在不同的地位、不同的身份，所以管理制度很難得到切實(shí)的貫徹實(shí)施。比如單位根據(jù)自身的經(jīng)營(yíng)情況，在需要減員增效的時(shí)候，可以隨時(shí)對(duì)“編外人員”解聘，可是一部分屬于編制內(nèi)的正式員工還捧著“鐵飯碗”，與單位“同生同死”，要將他們精簡(jiǎn)可就沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。“編外人員”缺少歸屬感，所以他們不能安心本職工作。

《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施，是社會(huì)的進(jìn)步，對(duì)企業(yè)用工的和諧產(chǎn)生了良好的作用，企業(yè)用工有法可依?！秳趧?dòng)合同法》中也約定了“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行”，但在實(shí)踐中還缺乏與法律相配套的政策，編外人員適用新法還存在一定障礙。事業(yè)單位相關(guān)文件中規(guī)定的事業(yè)單位用人應(yīng)與聘用人員簽定聘用合同，而聘用合同不受勞動(dòng)合同法的約束。由于制度上的缺失，使事業(yè)單位的編外人員處于十分不利的位置，而其管理問(wèn)題就成為人力資源管理者們應(yīng)該深入思考的問(wèn)題。

　　二、營(yíng)造事業(yè)單位編外人員使用的和諧環(huán)境對(duì)策

　　在社個(gè)特定的歷史階段，事業(yè)單位應(yīng)該在這個(gè)問(wèn)題的解決上做些什么樣的工作呢？在這里，筆者通過(guò)參閱大量的相關(guān)資料，結(jié)合現(xiàn)階段事業(yè)單位的實(shí)際情況，提出如下建議。

　　1.規(guī)范對(duì)編外人員的管理，選擇適合的用人方式 編外人員根據(jù)崗位性質(zhì)不同，應(yīng)按不同形式管理。一般來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位編外人員管理可以分為服務(wù)外包、單位自聘和人才派遣三種模式。服務(wù)承包的特點(diǎn)是單位將某項(xiàng)工作整體承包給某個(gè)公司，由該公司負(fù)責(zé)完成此項(xiàng)工作所需人、財(cái)、物的管理與實(shí)施，單位不需要負(fù)責(zé)任何具體事務(wù)，只需檢查工作完成的質(zhì)量即可，這種用人形式適用于后勤服務(wù)性質(zhì)的相關(guān)工作。單位自聘是指需要長(zhǎng)期從事或有一定技術(shù)含量的工作崗位上的工作人員，單位應(yīng)與其簽訂聘用合同、勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同，這種模式下單位雖然有極大的自主權(quán)和靈活性，但應(yīng)考慮用人成本和用人風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該嚴(yán)格使用程序，嚴(yán)格按法律規(guī)定使用，避免人事爭(zhēng)議和勞動(dòng)爭(zhēng)議事件發(fā)生。人才派遣又稱勞務(wù)派遣，是在用人單位和求職者之間，通過(guò)第三方——人才派遣服務(wù)公司介入，使人力資源得到最大限度的共享，從而提高人員利用率的一種用人模式。近年來(lái)，勞務(wù)派遣形式因用人單位可以節(jié)約管理成本和減少勞動(dòng)爭(zhēng)議而備受事業(yè)單位的歡迎，從而得到了迅猛發(fā)展，從而使勞務(wù)派遣模式成為一種主要的事業(yè)單位編外用人模式。

　　以上三種用人模式應(yīng)該綜合本單位實(shí)際情況綜合使用，臨時(shí)的服務(wù)性工作使用承包的形式；技術(shù)性較強(qiáng)的和長(zhǎng)期使用的崗位用簽訂聘用合同或勞動(dòng)合同的形式；技術(shù)性不強(qiáng)一般服務(wù)性的工勤崗位使用勞務(wù)派遣模式。事業(yè)單位應(yīng)在最大限度節(jié)約用人成本和最好的完成工作任務(wù)為前提，建立完善的用人制度。

　　2.適當(dāng)提高待遇，保障人員的穩(wěn)定，規(guī)避用人風(fēng)險(xiǎn)

　　在當(dāng)前形式下，事業(yè)單位通過(guò)大幅度提高編外人員勞動(dòng)報(bào)酬，實(shí)現(xiàn)同工同酬還存在很大困難。在薪酬上應(yīng)建立績(jī)效工資制度，打破干多干少一個(gè)樣和干與不干一個(gè)樣的局面，保證多勞多得和獎(jiǎng)勤罰懶，讓優(yōu)秀人員得到優(yōu)越的待遇。在單位的福利發(fā)放上，應(yīng)有所體現(xiàn)，比如發(fā)放勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、解暑費(fèi)、烤火費(fèi)等，在提高他們待遇的同時(shí)，也增強(qiáng)了其歸屬感。在社會(huì)保障工作上，要嚴(yán)格按照《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，積極為他們辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷等各種保險(xiǎn)手續(xù)，讓他們感覺(jué)到社會(huì)的認(rèn)同，也的規(guī)避了用人的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.規(guī)范用人流程，貫徹以人為本的管理理念，構(gòu)建和諧的用人環(huán)境

　　編外人員的聘用，特別是需要簽訂聘用合同或勞動(dòng)合同的人員的使用，應(yīng)參照編內(nèi)人員的招聘制定相應(yīng)的規(guī)范的程序，提高編外人員的整體素質(zhì)。

　　編外人員是一個(gè)復(fù)雜的群體，知識(shí)結(jié)構(gòu)、愛(ài)好習(xí)慣、價(jià)值取向呈現(xiàn)出多元、多樣、多變的特點(diǎn)，權(quán)益意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)和成才意識(shí)普遍增強(qiáng)。這就要求在管理中更加重要以人為本的管理理念，要注重他們的發(fā)展，幫助他們做好個(gè)人職業(yè)生涯規(guī)劃，重點(diǎn)開展必要的培訓(xùn)和進(jìn)修，讓他們看到出路，感受到單位的關(guān)懷。在組織上也應(yīng)注意關(guān)懷編外人員的感受，如工會(huì)組織的活動(dòng)應(yīng)讓他們積極參與，享受與在編人員的同等待遇；黨組織也要對(duì)他們進(jìn)行黨課培訓(xùn)，對(duì)思想上積極要求要求的人員，要為他們創(chuàng)造條件加入黨組織；人事部門要關(guān)心他們的日常工作和生活情況，對(duì)需要幫助的人員進(jìn)行補(bǔ)助和慰問(wèn)，在管理中更多體現(xiàn)人性化，增強(qiáng)他們的歸屬感的主體地位。

　　結(jié)束語(yǔ)：通過(guò)多年來(lái)人力資源管理積累的經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)事業(yè)單位聘用政策和勞動(dòng)用工政策的深入研究和各位同仁的幫助下，筆者提出了在現(xiàn)階段隨著《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施，積極探索多種編外人員使用的形式，在人才的使用和管理上體現(xiàn)以人為本的管理理念，為構(gòu)建社會(huì)主義合諧社會(huì)發(fā)揮積極作用的倡儀，希望能得到各位奮斗在管理一線上的同仁們和人力資源管理專家的認(rèn)同和支持。

　　參考文獻(xiàn)：

[1] 翟校義.地方政府編外用人現(xiàn)象.新視野,2010,(3).[2] 徐頌陶,孫建立.中國(guó)人事制度改革三十年：117-120 [3] 霍麗慧.新時(shí)期高校編制外合同聘用人員管理工作探討[J].科技信息,2009(13)[4] 李趙斌.《勞動(dòng)合同法》對(duì)事業(yè)單位聘用編外人員的影響[J].人力資源管理,2009,17(3)

　　河北省人保廳2010項(xiàng)目《事業(yè)單位編外人員管理研究》階段性成果。

　　作者簡(jiǎn)介：王建猛，男，1975年8月生人，副研究員，河北科技師范學(xué)院人事處人事科科長(zhǎng)，主要從事人力資源管理和社會(huì)科學(xué)研究工作。

山西事業(yè)單位管理體制改革對(duì)策研究3

　　事業(yè)單位及管理體制改革篇

　　一、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)條件：一是依法設(shè)立，二是從事公益服務(wù)，三是不以營(yíng)利為目的，四是社會(huì)組織。

　　二、事業(yè)單位的主要特征：1.提供公共服務(wù) 2.屬于非公共權(quán)力機(jī)構(gòu) 3.屬于知識(shí)密集型組織 4.經(jīng)費(fèi)來(lái)源的國(guó)家化 5.事業(yè)單位范圍的廣泛性

　　三、事業(yè)單位的分類：按性質(zhì)和特點(diǎn)分：行政支持類事業(yè)單位、社會(huì)公益類事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位按財(cái)務(wù)管理形式分：全額預(yù)算管理單位、差額預(yù)算管理單位、自收自支預(yù)算管理單位(1998年后，財(cái)政資金管理模式發(fā)生變化，分別稱為財(cái)政補(bǔ)助單位、財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助單位、經(jīng)費(fèi)自理單位。)

　　四、事業(yè)單位存在的社會(huì)基礎(chǔ)：

　　1、滿足公共需要

　　2、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷

　　3、節(jié)制政府失靈

　　4、防止契約失效

　　5、彌補(bǔ)志愿不足

　　五、事業(yè)單位改革探索最早開始于1979年在科研事業(yè)單位管理體制上進(jìn)行的試點(diǎn)準(zhǔn)備工作。1986年制定通過(guò)的《民法通則》，明確的事業(yè)單位的法人地位。1987年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于制止機(jī)構(gòu)編制和干部隊(duì)伍膨脹的通知》，開始了干部選舉制和聘用制的辦法。

　　六、目前我國(guó)事業(yè)單位改革所面臨的問(wèn)題：

　　1、人員急劇膨脹，財(cái)政供給不堪重負(fù)

　　2、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，政事不分，資源浪費(fèi)嚴(yán)重

　　3、資源配置和服務(wù)非社會(huì)化，社會(huì)效益不高

　　4、體制、機(jī)制改革滯后，管理不善且缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

　　七、我國(guó)事業(yè)單位改革理論依據(jù)：現(xiàn)代事業(yè)管理制度

　　八、現(xiàn)代事業(yè)管理制度的定義：指在一定的經(jīng)濟(jì)體制和制度運(yùn)作下，建立一套適合社會(huì)事業(yè)單位發(fā)展規(guī)律的法人制度領(lǐng)導(dǎo)制度人事制度財(cái)物制度運(yùn)行管理制度評(píng)估制度社會(huì)保障制度等管理制度的總和。

　　九、現(xiàn)代事業(yè)管理制度的內(nèi)容：

　　1、健全的事業(yè)單位法人制度

　　2、多樣化的組織模式

　　3、多元化的投資與經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償制度

　　4、科學(xué)民主的領(lǐng)導(dǎo)制度

　　5、完善的具體運(yùn)作制度

　　十、現(xiàn)代事業(yè)制度的核心是：現(xiàn)代事業(yè)組織

　　十一、現(xiàn)代事業(yè)組織具有的特點(diǎn)：

　　1、現(xiàn)代事業(yè)組織不同于傳統(tǒng)的事業(yè)單位組織

　　2、現(xiàn)代事業(yè)組織不同于政府組織

　　3、現(xiàn)代事業(yè)組織也不同于現(xiàn)代企業(yè)組織

　　十二、事業(yè)單位體制改革必須建立在以下幾個(gè)方面的基礎(chǔ)之上：一是在有利于保持和提高我國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上，對(duì)事業(yè)單位管理的體制改革進(jìn)行系統(tǒng)而合理的安排，二是在事業(yè)單位管理體制改革整體推進(jìn)的同時(shí)，要著重強(qiáng)調(diào)部分領(lǐng)域、關(guān)鍵領(lǐng)域的重點(diǎn)改革，三是事業(yè)單位管理體制改革要堅(jiān)持“以人為本”的改革理念，重視和關(guān)心人的發(fā)展和成長(zhǎng)，四是改革要確保國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值，有效防止國(guó)有、集體資產(chǎn)的流失，五是改革需要在保持整個(gè)社會(huì)安定、團(tuán)結(jié)、和諧有序的基礎(chǔ)上進(jìn)行，事業(yè)單位的管理體制的改革不能夠以犧牲整個(gè)社會(huì)秩序?yàn)榇鷥r(jià)來(lái)進(jìn)行，六是事業(yè)單位的改革需要以確保事業(yè)單位社會(huì)效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，要不斷提高事業(yè)單位管理的效率

　　十三、我國(guó)事業(yè)單位管理體制改革的基本取向是：事業(yè)單位的社會(huì)化以及運(yùn)行的法制和民主化，其基本原則是政事分開。

　　十四、我國(guó)事業(yè)單位管理體制改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)主要包括以下幾個(gè)方面：

　　1、實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位管理與政府管理的分離

　　2、實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位管理體制的科學(xué)化、法制化

　　3、推進(jìn)事業(yè)單位資源配置管理的社會(huì)化

　　4、事業(yè)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化

　　5、積極促進(jìn)事業(yè)單位主體的多元化

　　十五、優(yōu)化事業(yè)單位管理體制改革的外在環(huán)境：

　　1、完善事業(yè)單位管理體制改革的相應(yīng)政策、法律、法規(guī)

　　2、積極培育中介組織

　　3、積極完善配套體制改革

　　4、強(qiáng)化監(jiān)督與管理體制建設(shè)

　　法律基礎(chǔ)篇

（法理學(xué)）

　　一、法的概念：法是有國(guó)家制定、認(rèn)可并由國(guó)家保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的階級(jí)（或人民）的意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級(jí)（或人民）所期望的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)秩序和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)位目的的行為規(guī)范體系。

　　二、法的本質(zhì)：

　　1、法是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)

　　2、法的內(nèi)容是由統(tǒng)治階級(jí)的物質(zhì)生活條件決定的。

　　三、法的特征：

　　1、法是調(diào)整人的行為的社會(huì)規(guī)范

　　2、法是出自國(guó)家的社會(huì)規(guī)范

　　3、法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范

　　4、法是由國(guó)家保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范

　　四、法律關(guān)系的概念：在法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中所形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

　　五、法律關(guān)系的構(gòu)成要素：法律關(guān)系主體、法律關(guān)系客體、法律關(guān)系內(nèi)容

　　六、法律關(guān)系的特征：

　　1、法律關(guān)系是根據(jù)法律規(guī)范建立的一種社會(huì)關(guān)系，具有合法性

　　2、法律關(guān)系是體現(xiàn)意志性的特種社會(huì)關(guān)系

　　3、法律關(guān)系是特定法律關(guān)系主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系

　　七、法律關(guān)系的主體：包括公民、機(jī)構(gòu)和組織以及國(guó)家。法律關(guān)系的主體必須具有權(quán)利能力和行為能力。

　　八、一般把本國(guó)公民劃分為：完全行為能力人、限制行為能力人、無(wú)行為能力人

　　九、法律關(guān)系的客體：物、行為和精神財(cái)富

　　十、法律關(guān)系的產(chǎn)生、更變和消滅所具備的條件：一是法律規(guī)范，二是法律事實(shí)。

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