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年國家審計監(jiān)督制度改革與完善1
摘要：我國現(xiàn)行審計監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)的現(xiàn)狀與法治中國建設的基本要求存在天然的沖突，為更好的發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用，服務國家民主法治建設，推動國家治理和治理能力的現(xiàn)代化，我們必須結(jié)合中國國情，按照法治中國建設的基本要求改革和完善逐步改革和完善我們現(xiàn)行的審計監(jiān)督制度。
關(guān)鍵詞：法治中國構(gòu)建改革完善審計監(jiān)督制度
黨的十八屆三中全會指出要推進法治中國建設，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，這為國家審計監(jiān)督制度的改革完善提供了依據(jù)。從本質(zhì)上說，國家審計是國家民主法治的工具，國家審計機關(guān)通過強化審計監(jiān)督極大的推動了國家民主法治建設，而國家法治建設也為國家審計提供了法律依據(jù)和保障。隨著法治中國建設的不斷推進，我國現(xiàn)行的國家審計監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)的現(xiàn)狀與法治國家所要求的樹立憲法、法律權(quán)威，對政府權(quán)力制約、執(zhí)法程序公開透明等基本要求不相適應。因此，構(gòu)建與法治中國相適應的國家審計監(jiān)督制度成為當務之急。
一、法治中國建設與國家審計關(guān)系述評
國家審計作為綜合經(jīng)濟監(jiān)督部門與法治中國建設密不可分，二者相互依存，相互促進。法治中國建設為國家審計提供了法律保障，決定了我國國家審計監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，是當前我們國家審計機關(guān)的重要任務，兩者共同推進我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
?。ㄒ唬┓ㄖ沃袊ㄔO為我國國家審計道路、理論、制度的形成奠定了基礎(chǔ)。我國1982年《憲法》明確我國是人民民主專政的國家，確認了人民管理國家的地位，同時我國確定了最高國家權(quán)力機關(guān)是國家人大常委會，我國的最高國家權(quán)力機關(guān)既是立法機關(guān)，又是法律監(jiān)督機關(guān)，保證了人民意志的至高性和權(quán)威性。我國的國家審計制度是在實行人民民主專政的共和政體中實施的，我國的國家審計權(quán)是最高國家權(quán)力機關(guān)通過憲法確認的行政權(quán)中的一種監(jiān)督權(quán)力，因此，在法治中國建設過程中我國實行的是行政型國家審計，具有憲法上的行政獨立地位。同時，我國國家審計向人民代表大會常委會報告工作，這使我國的行政型國家審計從總體上與我國的國體和政體相適應。與西方國家的審計監(jiān)督制度相比，我國國家的審計監(jiān)督權(quán)的地位和作用具有中國特色，并逐步形成了有中國特色的國家審計道路、理論、制度.
（二）法治中國建設為國家審計提供了法律保障。我國社會主義國家審計產(chǎn)生之始，就是以一種法律制度形式出現(xiàn)的。這種法律制度，是由憲法確定的，我國國家審計活動也必須依法進行。首先，我國國家審計監(jiān)督權(quán)來自于國家相關(guān)法律、行政法規(guī)的授權(quán)。我國的《審計法》、《審計法實施條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定了審計機關(guān)的職權(quán)范圍，審計機關(guān)必須嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定開展審計工作，不得超越職權(quán)亂作為，也不能履職不到位不作為。其次，審計機關(guān)在審計執(zhí)法過程中必須嚴格按照法定程序開展審計工作，充分保障審計程序的正當性。再次，審計機關(guān)必須要進一步完善審計公開制度，給予被審計對象法定的異議權(quán)、抗辯權(quán)和司法救濟權(quán)，允許被審計對象提出抗辯或直接向人民法院起訴。由此可見，在法治中國建設過程中我國形成完備的法律體系為國家審計的實施提供了前提和基礎(chǔ)，為國家審計提供了堅實的法律支持和保障。
（三）國家審計充分發(fā)揮審計職能作用極大推動了法治中國建設。我國國家審計機關(guān)成立三十一年來，緊緊圍繞黨委、政府改革發(fā)展大局，不斷加大重大違紀違規(guī)問題查處力度，注重發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀或者犯罪的案件線索，積極構(gòu)建與紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)的協(xié)作配合機制，嚴厲查處重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的違紀違規(guī)問題，促進法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行，樹立法律權(quán)威，嚴肅財經(jīng)法紀和制度規(guī)范，增強領(lǐng)導干部的廉潔自律的意識和能力，維護經(jīng)濟秩序和國家法律尊嚴。同時，審計機關(guān)通過對掌握的大量微觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)的綜合分析，從體制機制制度層面，站在宏觀和全局的高度揭示和反映體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，提出建設性建議，從而促進建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度。最后，審計部門通過加強對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，促進構(gòu)建對權(quán)力的監(jiān)督制約機制，促進領(lǐng)導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責，增強領(lǐng)導干部的廉潔自律的意識，促使黨政領(lǐng)導干部在制度法律的范圍內(nèi)謹慎用權(quán)。
二、法治中國建設中的國家審計監(jiān)督制度現(xiàn)狀分析
回顧總結(jié)我國目前的國家審計監(jiān)督制度，相關(guān)制度安排與法治中國建設的基本要求已經(jīng)不適應，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
?。ㄒ唬徲嫏C關(guān)獨立性較弱。目前我國國家審計體制影響了審計機關(guān)的獨立性。首先，國家審計機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導體制，既要受同級政府的領(lǐng)導，又要受上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導，由于國家審計機關(guān)是屬于同級政府的一個工作機構(gòu)，其人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)，掌握在該級政府手中。盡管現(xiàn)行《審計法》規(guī)定地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關(guān)的意見，這在一定程度上強化了審計獨立性。但同樣不可回避的是，在實際工作中，由于國家審計機關(guān)與當?shù)氐慕?jīng)濟利益存在著密切聯(lián)系，上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導作用事實上往往被同級政府所弱化，在這種管理體制下，國家審計的監(jiān)督作用有可能被削弱，這種征求“意見”并不能夠從根本上解決政府行政權(quán)力對審計的干預。其次，國家審計機關(guān)在行使審計監(jiān)督權(quán)的過程中，不可避免地會受到行政的干預，其中有些甚至是不正當?shù)男姓蓴_，在這種條件下，國家審計機關(guān)很難客觀公正地評價政府和其它公共受托機構(gòu)經(jīng)濟責任的履行情況。
（二）審計結(jié)果公告制度有待完善。自2003年國家審計署發(fā)布了第一號審計結(jié)果公告以來，我國國家審計公告制度不斷完善。但我國審計結(jié)果公告制度在理論和實踐上，仍然存在許多問題需要解決。首先，審計結(jié)果公告內(nèi)容受限制。目前的審計體制下，審計經(jīng)費、人事制度受政府牽制。審計結(jié)果公開前通常要征求政府意見，政府極有可能從自身利益出發(fā)，對公告的內(nèi)容層層把關(guān)，重大事項的審計結(jié)果經(jīng)常無法向社會公告。其次，審計結(jié)果公告在立法上存在缺陷?！秾徲嫹ā返?6條規(guī)定，審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。一個“可以”表明審計結(jié)果公告具有很大的隨意性。再次，審計結(jié)果公告制度不健全。目前審計結(jié)果公告制度屬于部門規(guī)章的立法層面，其法律地位和效力明顯低于法律和行政法規(guī)，而且規(guī)定都比較原則，僅為制定審計公告規(guī)范性文件提供了法律依據(jù)，而對具體實施審計公告缺乏可操作性。
?。ㄈ徲嫏?quán)力監(jiān)督機制欠缺。近年來。國家審計監(jiān)督制度的運行環(huán)境不斷得到改善，國家審計監(jiān)督制度在促進市場經(jīng)濟秩序的規(guī)范化、推動反腐倡廉建設、保障財政資金安全有效運行、防范和化解金融風險等方面發(fā)揮了重要作用。同時我們也要看到國家審計監(jiān)督權(quán)雖然本身肩負著監(jiān)督和防止其它國家權(quán)力濫用的職責，但是其本身沒有天然的免疫力。從權(quán)力制約上講，國家審計職權(quán)雖有利于對外部權(quán)力的制約，但是卻不利于國家審計權(quán)自身的制約，我國國家審計不僅有檢查、取證、采取強制措施的權(quán)力，而且還有處理和處罰權(quán)，審計人員的自由裁量權(quán)較大。這不利于國家審計權(quán)的自律。甚至也可能產(chǎn)生審計權(quán)的消極和腐敗。
?。ㄋ模﹪覍徲嫏C關(guān)的執(zhí)行力較弱。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是審計決定執(zhí)行力較弱。目前我國法律法規(guī)尚未規(guī)定被審計對象不執(zhí)行審計機關(guān)審計決定應該受到處罰和問責，審計決定的執(zhí)行力不夠。二是審計機關(guān)整改力度不夠。實踐中我們發(fā)現(xiàn)審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計單位問題后整改情況較差，對于財政預算執(zhí)行審計、投資審計中發(fā)現(xiàn)的問題由于一些體制機制原因根本無法整改。三是有效的審計問責機制尚未建立。目前我國審計問責的主體、問責依據(jù)、問責處理等方面都有待于進一步完善，造成審計機關(guān)的威懾力不夠，影響審計機關(guān)權(quán)威。四是審計執(zhí)法主體地位問題?！秾徲嬍饘徲嫵Ｓ枚ㄐ员硎黾斑m用法規(guī)向?qū)А吩谄渚幾f明中指出，法律、法規(guī)都明文規(guī)定執(zhí)法主體不是審計機關(guān)，在當前有關(guān)法律制度中還未就審計機關(guān)的執(zhí)法主體資格特別加以明確的情況下，以暫不適用這些規(guī)定直接進行處理處罰為妥。另外，根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)審計廳明確有關(guān)法律法規(guī)是否可以作為審計機關(guān)處理（處罰）依據(jù)請示的批復》意見，審計署也同樣支持了編撰說明中的觀點。按照這種觀點，審計機關(guān)的執(zhí)法主體地位將一定程度的弱化，不利于審計機關(guān)的長遠發(fā)展。
三、構(gòu)建與法治中國建設相適應的國家審計監(jiān)督制度
我國審計監(jiān)督制度囿于先行政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)的限制，其職能作用無法較好的發(fā)揮，我們必須對我國先行審計監(jiān)督制度進行循序漸進的改革，逐步塑造為民服務的審計理念，通過國家審計監(jiān)督制度結(jié)構(gòu)的重新配置，以使其逐步適應法治中國建設的要求。
?。ㄒ唬┲鸩剿茉鞛槊穹盏膶徲嫳O(jiān)督理念。審計機關(guān)是在政府領(lǐng)導與控制之下，對政府各部門和下級政府以及財政金融機構(gòu)和企事業(yè)組織等審計對象進行審計監(jiān)督，實際上是代表政府監(jiān)督政府和政府首長所管理的下級對象，審計機關(guān)則不可能對本級政府實施監(jiān)督，使其脫離于監(jiān)督體系。這種監(jiān)督體系往往缺乏公開透明的程序，不符合法治中國建設的要義。法國著名啟蒙思想家盧梭在他的名著《社會契約論》中指出“立法權(quán)力屬于而且只能屬于人民。”國家審計受人民委托，代表人民的利益，對人民財產(chǎn)的受托者政府進行監(jiān)督，從而保證所有“納稅人的錢”被合理有效地運用。“人民審計為人民”國家審計監(jiān)督權(quán)根源在于人民權(quán)利的讓予，權(quán)力最終服務于權(quán)利。人民賦予了國家審計監(jiān)督權(quán)應有的權(quán)威性，其目的在于監(jiān)督行政權(quán)在經(jīng)濟活動領(lǐng)域的合理合法運行，從而維護和保障人民權(quán)益。因此，審計人員必須牢固樹立“為人民服務”理念，“以服務人民為榮，以背離人民為恥”，不斷提高自身素質(zhì)，依法、合理、高效地完成審計任務。
?。ǘ┲鸩礁母铿F(xiàn)行審計監(jiān)督制度模式。轉(zhuǎn)變國家審計監(jiān)督制度模式，必須立足現(xiàn)狀改革，逐步實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)型過渡。第一個過渡，即在現(xiàn)行行政型審計監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上強化統(tǒng)籌審計工作理念，對審計組織方式、審計管理模式、審計技術(shù)手段等方式做一定的漸進改良，從而一定程度上克服現(xiàn)有體制的弊端，從整體上認識和把握審計系統(tǒng)，推動整個系統(tǒng)審計工作有序開展。在此基礎(chǔ)上最終實現(xiàn)第二個過渡，即向“審計監(jiān)督為民服務，為國家治理服務”的人民監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變首先需要一系列配套機制的改革，特別是法律制度的實施。通過修改憲法、法律中的有關(guān)條款，確立新的配置模式。其實是要推進審計理念的轉(zhuǎn)變，將“向人民負責”、“服從法律的理念”牢固樹立于審計人員的心中。我們在改革過程中也不能盲目模仿某些國際流行的模式，要切合我國經(jīng)濟政治發(fā)展的實際穩(wěn)步推進，從一些具體能夠發(fā)揮實效的改革措施著手，為審計建設制度的改革奠定基礎(chǔ)奠定基礎(chǔ)。
?。ㄈ┲鸩酵菩袑徲嫿Y(jié)果公告制度。推進審計結(jié)果公告必須遵循以下原則。一是統(tǒng)一性原則。我國審計機關(guān)層級較多，每年都會形成大量的審計結(jié)果信息。如果各地審計機關(guān)在審計結(jié)果公告上缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導，各自為戰(zhàn)，審計結(jié)果公告的目的則會適得其反，甚至產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。二是效果性原則。向社會披露審計發(fā)現(xiàn)的帶有規(guī)律性、典型性、普遍性的問題和大案要案，以引起有關(guān)方面的關(guān)注和重視。三是謹慎性原則。由于審計監(jiān)督的特點，審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)的問題大多屬于違法違規(guī)等性質(zhì)的事實，這些問題產(chǎn)生的原因往往比較復雜。因此，哪一類審計結(jié)果可以公布，哪一類審計結(jié)果不可公布，都應該遵循謹慎性原則，慎重考慮審計結(jié)果發(fā)布后產(chǎn)生的社會影響。四是保密性原則。遵循保密性原則，是建立審計公告制度，做好審計結(jié)果公布工作的一個重要方面。有必要建立保密工作責任制，避免泄露國家秘密和被審計單位商業(yè)秘密的現(xiàn)象發(fā)生。
?。ㄋ模┲鸩酵晟票O(jiān)督國家審計監(jiān)督機制。任何權(quán)力都有被濫用的可能，國家審計監(jiān)督權(quán)也不例外。因此，有必要完善監(jiān)督國家審計監(jiān)督權(quán)的機制。國家審計機關(guān)是審計其他法定被審計部門財政、財務收支的真實、合法和效益的政府機關(guān)，審計機關(guān)自身的財務收支由誰來審計目前沒有這一機制。筆者認為，可以充分調(diào)動社會中介組織的力量，如由相關(guān)組織聘請注冊會計師定期對國家審計機關(guān)的財務收支進行審計，檢查結(jié)果直接向監(jiān)管審計機關(guān)的部門報告并向社會公眾公告。監(jiān)督國家審計制度的另一個重要方面是對審計人員的監(jiān)督。主要包括審計人員獨立性要求，首先，需要建立國家審計人員定期輪崗制度，避免審計人員長期在某一審計管轄范圍內(nèi)工作，與被審計單位的領(lǐng)導人建立某種默契，防止審計人員與被審單位形成密切的關(guān)系，產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象。其次，建立國家審計人員的審計責任制度和獎懲制度，督促審計人員依法審計，依法行政。
（五）不斷提升審計工作執(zhí)行力。審計機關(guān)的執(zhí)行力是審計機關(guān)將戰(zhàn)略與決策轉(zhuǎn)化為實施結(jié)果的能力，表現(xiàn)出來的就是整個組織的戰(zhàn)斗力、競爭力和凝聚力。我們要提升審計工作執(zhí)行力必須提高審計組織的合力，重點抓好以下幾個方面的工作：一是抓好審計機關(guān)領(lǐng)導班子執(zhí)行力建設。通過引導示范，將執(zhí)行力作為選拔使用干部的重要標準，使強化執(zhí)行力成為一種導向、一種風氣。二是完善考核工作機制。適時建立執(zhí)行力考評考核制度，細化執(zhí)行力考核辦法，把目標任務分解到部門、具體到項目、落實到崗位、量化到個人、明確到期限，形成主要領(lǐng)導總負責，一級抓一級、層層抓落實的工作局面。三是強化監(jiān)督機制。完善工作執(zhí)行的程序性規(guī)定和違反制度的懲戒性規(guī)定，建立責任、考評、問責等為一體的督辦機制，對有令不行、有禁不止、隨意變通、肆意規(guī)避等行為，堅決追究責任，營造良好的責任落實氛圍。四是與紀檢監(jiān)察、檢察院、公安等部門建立更加便利暢通的溝通協(xié)查機制，建立與相關(guān)部門的信息共享機制，使審計部門發(fā)現(xiàn)的案件線索能夠得到更好的處理落實，以增強審計機關(guān)的執(zhí)法主體地位。
年國家審計監(jiān)督制度改革與完善2
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